domingo, 27 de diciembre de 2015

La Planeación estratégica y la acción de gobierno

AOA. Esculturas de Alfredo Velarde. 2015.
 
Hermosillo Sonora, Diciembre 27 de 2015.

En los primeros años de la década de los ochenta, bajo el impulso de un nuevo estilo gubernamental centrado mayormente en la renovación moral, la reconversión industrial y la racionalidad económica en los actos de gobierno, se planteó modificar la base institucional para la organización y funcionamiento del gobierno y la manera en que se regularían las condiciones de operación de la economía mixta. En este sentido es que se dieron las reformas constitucionales a los Artículos 25, 26, 27, 28 y 115 de la carta fundamental del país.
 
El marco de las relaciones intergubernamentales fue modificado al institucionalizarse el papel del Estado como rector del desarrollo nacional con atribuciones en materia de planeación, conducción coordinación y orientación de la actividad económica nacional, mediante la estructuración del sistema de planeación nacional y los esquemas de coordinación entre los tres órdenes de gobierno, así como las relaciones de éstos con los sectores social y privado del país, los estados y municipios.
 
Con este esquema sistémico de planeación, se pretendía establecer nuevas formas de ordenación y racionalidad en las decisiones y actuación del gobierno, revertir el centralismo característico del federalismo mexicano y la apertura de vías formales para el diálogo entre gobernantes y gobernados. Técnicamente, y de manera paulatina, se fueron sumando al quehacer gubernamental estrategias e instrumentos exitosos en la administración de negocios; dependencias y organismos del sector paraestatal experimentaron los primeros ejercicios de la planeación estratégica (desde los setenta estos influjos se empezaron a notar en estos espacios).
 
Sin embargo, el sistema de planeación promovió el desarrollo de una nueva cultura organizacional en el gobierno, al incorporar dos elementos que venían a modernizar la administración pública y su relación con los gobernados: el diseño, instrumentalización y práctica del plan de desarrollo, por una parte, y la apertura de vertientes de participación en el diseño, implantación y seguimiento de las acciones de gobierno contenidas en el plan.
 
En este contexto, la construcción de una agenda planeada del gobierno resulta de los procesos institucionales que llevan a diseñar diferentes instrumentos del sistema de planeación gubernamental reconocidos en la constitución del país y en las respectivas de las entidades federativas. Se puede afirmar que su concreción formal es el plan de desarrollo. Su objetivo radica en la racionalización de las decisiones y acciones del gobierno, brindando atención a los problemas de interés público. Esta agenda involucra dimensiones de diversa naturaleza en su confección (Gráfico 1), teniendo en cuenta que esta concurrencia de diversos elementos sirve de base para su definición objetiva e integral.
 
 
A lo largo de la década de los noventas se hicieron expresas las intenciones de impulsar una nueva forma de hacer gobierno mediante la incorporación de prácticas del mercado en el quehacer de las organizaciones del Estado. Con el fin de promover la productividad y estabilidad económica del Estado reformado, se elevó la propuesta, de manera más firme, de incorporar las prácticas administrativas de la iniciativa privada al interior de las oficinas de gobierno.
 
México vivió durante el sexenio 1982-1988 el relevo generacional con la presencia de nuevos políticos que fueron adjetivados como tecnócratas y/o neoliberales; tocó a ésta y a las dos subsecuentes administraciones emanadas del Partido Revolucionario Institucional promover y poner en práctica las grandes transformaciones de la etapa exoprivatizadora, en tanto que durante el sexenio del primer Presidente surgido de las filas del Partido Acción Nacional se abrieron francamente las puertas para la introducción de la nueva cultura de gestión pública.
 
Vivencias transformadoras ya se habían experimentado con la dinámica de la alternancia del poder en las entidades federativa, poniéndose en práctica nuevos estilos y métodos de gestión (Cabrero Mendoza et al., 1996), que van desde la apertura hasta la participación ciudadana en programas de gobierno, pasando por la tecnologización de procesos y la incorporación de prácticas administrativas de los negocios privados, como el Desarrollo Organizacional y la Planeación Estratégica.
 
El nuevo Sistema Nacional de Planeación Participativa, quedó explícito en el Plan de gobierno del periodo 2001-2006. A fin de apoyar la operación continua y eficaz de la administración pública, el sistema contemplaba tres grandes procesos: la planeación estratégica (fundamento del sistema), el mejoramiento organizacional (mediante la modernización de estructuras, procesos y proyectos) y el seguimiento y control (para correcciones y ajustes de programas).
 
En la primera parte de dicho documento se presentó la evaluación de las condiciones del gobierno y del entorno del país, definiendo sus propósitos generales a partir de la estructura convencional de la planeación estratégica: la visión del país a 25 años, la misión del gobierno, los principios conductuales para el desarrollo de las funciones de gobierno (desagregados en tres postulados: humanismo, equidad y cambio; en cuatro criterios para el desarrollo nacional: inclusión, sustentabilidad, competitividad y desarrollo regional; y en cinco normas básicas de acción gubernamental: apego a la legalidad, gobernabilidad democrática, federalismo, transparencia y rendición de cuentas) y, guiados por estos principios, los programas, proyectos y acciones del gobierno.
 
El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 siguió el mismo enfoque en su elaboración. Si bien apuntaba que respondía a las disposiciones constitucionales y de la Ley de Planeación y al Sistema Nacional de Planeación Democrática, su configuración partió del establecimiento de una estrategia para lograr la visión del país a 23 años.
 
Sustentado en una visión de futuro, pretendía fomentar el cambio de actitud e impulsar un ejercicio de planeación y prospectiva que ampliara los horizontes de desarrollo. Lo singular de este plan es que definió al Desarrollo Humano Sustentable como premisa para el desarrollo integral del país en el largo plazo. Considerando la visión y la premisa básica del desarrollo, a partir de ambos se fijaron los cinco ejes rectores de la política pública, los objetivos nacionales, las estrategias generales y las prioridades de desarrollo propuestos en los programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales.
 
El Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, teniendo al Partido Revolucionario Institucional de nuevo al frente del Poder Ejecutivo, ha retomado el esquema tradicional del Sistema Nacional Democrática. En su contenido, sin embargo, se conservan determinados términos y elementos de análisis diagnóstico que recuerdan la perspectiva estratégica, tales como la visión general, el aprovechamiento de oportunidades para el desarrollo y las limitantes para este proceso.
 
AOA. Estructura. 2015.
 
La práctica de la planeación estratégica se ha generalizado, enriqueciendo los planteamientos originales del Sistema de Planeación. Los gobiernos de las entidades federativas también la han implementado, y se ha ido más allá, hasta el ámbito de gobierno municipal. Para ello no ha sido obstáculo el hecho de que estos gobiernos procedan de filiaciones partidistas diferentes.
 
El manejo de la planeación estratégica no ha dependido del partido político que gobierna, se ha visto que es un medio empleado en planes de gobiernos estatales y municipales encabezados por funcionarios provenientes de diversos partidos políticos. Como lo señala Mauricio Merino (2006), a medida que la gestión municipal se ha vuelto más compleja, es cierto que se vuelve necesaria la incorporación de técnicas modernas propias de la Nueva Gestión Pública y de nuevas estructuras técnicas, pero también es imprescindible el desarrollo de nuevas actitudes, convicciones e identidades de los servidores públicos con estas nuevas prácticas, e incluso, agregaríamos, con las prácticas de la administración convencional, como la planeación del desarrollo.
 
 
Fuentes:

Cabrero Mendoza, Enrique, Rodolfo García del Castillo y Martha Gutiérrez Mendoza. 1996. La nueva gestión municipal en México: Análisis de experiencias innovadoras en gobiernos locales. México: Miguel Ángel Porrúa Grupo Editorial y CIDE, A. C.
Merino, Mauricio (Editor). 2006. La gestión profesional de los municipios en México. Diagnóstico, oportunidades y desafíos. México: CIDE, A. C.
Ordaz Alvarez, Arturo. 2010. La Gestión Pública Municipal. Estudio sobre las Capacidades Institucionales y Administrativas en el Ayuntamiento de Hermosillo Sonora. 2006-2009. México: Universidad de Sonora.
 
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Planes de Desarrollo 1982-1988, 2001-2006, 2007-2012, 2013-2018

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