Hermosillo Sonora a 31 de mayo
de 2020.
Capítulo II La acción administrativa, de la
obra Ensayo sobre el Derecho Administrativo Mexicano, de José María del Velasco Castillo. 1874. México: Taller de Imprenta de la Escuela de Artes y Oficios para
Mujeres. Pp. 9-18.
José María del Castillo
Velasco nació en Ocotlán Oaxaca en 1820 y murió en la Ciudad de México en 1883.
Intelectual del derecho, participó activamente en la vida política del país,
ocupando diversos cargos de representación popular y en la administración
pública.
Realizó estudios de
derecho en el Colegio de San Ildefonso, donde graduó en el año de 1844. Comprometido
vehementemente con las ideas liberales, después de la revolución de Ayutla
encabezada por Juan Álvarez, del Castillo Velasco participó en el Congreso
Constituyente de 1856, representando como diputado al Distrito Federal.
Durante la intervención
francesa, participó activamente como colaborador del periódico liberal Monitor Republicano, en donde coincidió
con otros tantos librepensadores de la época, y del que más adelante llegaría a
ser su Director. Al mismo tiempo, sirvió al Ejército de la República como coronel.
Durante el Sitio de Querétaro estuvo bajo el mando del General Mariano
Escobedo.
Del Castillo Velasco
formó parte del gabinete del Presidente Juárez como ministro de Gobernación, de
1871 a 1872. Con la integración del Tribunal Superior de Justicia durante el
periodo presidencial de Porfirio Díaz (1877-1880), del Castillo Velasco fue
designado Presidente de esa institución. De 1879 hasta su muerte en 1883 ocupó
el cargo de Director de la Escuela Nacional de Jurisprudencia.
La obra intelectual de
José María del Castillo suma dos trabajos relevantes como parte de su labor
académica. El mismo autor escribió en el prefacio de su Ensayo: «El deseo de cumplir
con mis deberes como profesor en la Escuela especial de Jurisprudencia, que me
animó á escribir y publicar mis Apuntamientos sobre el estudio del derecho
constitucional, me ha inspirado ánimo para escribir el presente Ensayo
sobre el derecho administrativo mexicano, no obstante que conozco y
confieso mi insuficiencia para escribirlo con acierto.»
El primer tratado
se publicó en 1871 por la Imprenta del Gobierno en Palacio, dirigida por José
María Sandoval, contando con una segunda edición revisada y aumentada en 1879, impresa
en la Imprenta de Castillo Velasco e hijos.
El Ensayo se publicó en 1874 el primer
volumen y en 1875 el segundo volumen. El primero fue impreso en el Taller de Imprenta de la Escuela de Artes y Oficios para
Mujeres, y el segundo en la
Imprenta de Castillo Velasco e hijos. Cabe apuntar que la Escuela de Artes y Oficios para
Mujeres fue fundada por el mismo del Castillo Velasco en 1871, durante su
gestión como Ministro de Gobernación, institución cuyo propósito era mejorar la
condición de la mujer preparándola para el trabajo y su desarrollo cultural y
educativo, la cual operó hasta 1879.
El Ensayo sobre el derecho administrativo mexicano, tiene como referente la obra del tratadista
español Manuel Colmeiro, especialista en derecho administrativo, pero vinculado
a la tradición francesa de la Ciencia de la Administración impulsada por
Charles-Jean Baptiste Bonnin.
La doctora Alicia Hernández
Chávez, en su estudio introductorio a la obra de José María del Castillo,
concluye que ésta se inserta en la tradición republicana del buen gobierno,
cuyo sustento intelectual se basa en dos referentes: la convicción acerca del «conocimiento de las
causas comunes de todas las naciones y por la otra en las particulares de cada
una de ellas.» Lo que deriva en la interpretación comparativa del marco normativo del país con el de Estados
Unidos, pero distinguiendo las particularidades de cada uno de ellos.
Sustentado en las ideas de libertad, justicia y del Estado de derecho, el autor
estructurará lo que es el derecho administrativo mexicano, tomando como
referencia las enseñanzas de Colmeiro, pero a la luz de la realidad concreta
del país y su gobierno.
A continuación, se
presenta el segundo capítulo denominado La acción
administrativa, de la obra de José
María del Velasco Castillo Ensayo sobre el Derecho Administrativo Mexicano.
Gabinete del Presidente Benito Juárez. 1871. José María del Velasco Castillo, Ministro de Gobernación.
CAPITULO II.
LA ACCION ADMINISTRATIVA.
Siendo como es una verdad fundamental que
la sociedad existe necesariamente y emanando de esta existencia la necesidad
del establecimiento del poder público que declara en la forma legítima la
voluntad de los asociados, es indispensable que tal poder tenga la
acción necesaria para hacer cumplir y ejecutar esa voluntad, y de conformidad
con ella lo que sea conveniente para el bien de las sociedades y de los
individuos.
Por esta causa la
acción administrativa que está confiada á los funcionarios investidos del poder
público, se ejerce para asegurar el bien común y el interes particular,
reprimiendo todo agravio contra el uno ó contra el otro, conciliando toda
divergencia entre ambos, y dando á este efecto una dirección adecuada al
particular.
Se ha dicho ántes y es
conveniente repetir que la administración no debe sacrificar ningún interes
legítimo ni aun á la mayoría de otros intereses contrarios. La verdad de esta
proposicion se comprende con solo reflexionar que habiendo sido creado el
hombre para la sociedad y teniendo necesidades ineludibles para su desarrollo
intelectual, moral y físico, contrariar cualquier interes individual legítimo,
es decir, necesario para el desarrollo referido, seria tanto como impedir ese
mismo desarrollo y frustrar la naturaleza y organización del individuo que lo
llevan forzosamente á la sociedad con sus semejantes. La falta de autoridad para
imponer tal sacrificio que importaría una violacion del derecho individual y
con ella una violacion del derecho natural, exige que la acción administrativa
prevea para evitarlos todos aquellos casos en que pudiera aparecer alguna
contrariedad entre el interes particular y el bien público, y que llegado
alguno de esos casos concilie al uno con el otro.
Hay que notar sin
embargo, que estas verdades se refieren á intereses individuales legítimos,
justos y verdaderos, y al bien público que tenga las mismas cualidades, porque
con ellas muy difícil y raro será, si 110 es que imposible, que llegue á haber
contrariedad entre ambos, y de ninguna manera debe entenderse que la acción
administrativa puede salvar un interés por mas que pudiera convenir á la
mayoría, siempre que fuese contrario á otro ya particular ya general que
tuviera las calidades de legitimidad, justicia y verdad ántes referidas.
Infiérese de esto que
la acción administrativa se ejerce en los hombres y en las cosas que están bajo
su dominio; pero no solamente sobre estas, sino aun sobre aquellas que no están
bajo el dominio particular como acontece siempre que la acción administrativa
tiende á mejorar las condiciones naturales de un lugar en bien de la salubridad
pública, en provecho de la agricultura ó del comercio, ó con otros objetos
semejantes.
Extendiéndose la
acción administrativa por la inmensa esfera que comprende á los hombres y á las
cosas, el ejercicio de tal acción ofrece muy graves dificultades. La ciencia
administrativa que como ántes se ha dicho se compone de todas las ciencias,
adelanta cada dia con el progreso de estas y por tal motivo no ha llegado aún á
poseer tal suma de principios universales ó verdades absolutas, que pudieran
ser suficientes para dar á los preceptos administrativos la fijeza y
estabilidad que tienen los códigos del órden civil. Y de esta manera el
ejercicio de la acción administrativa depende en mucho del talento y de la
instrucción de los funcionarios encargados de ese ejercicio, y de cierta
capacidad especial que se ha llamado don de gobierno, el cual no es por cierto
ni vulgar ni comun.
No debe, sin embargo,
comprenderse por lo expuesto que la ciencia administrativa se halla actualmente
en el estado de un embrión ni ménos que la acción del poder administrativo sea
verdaderamente arbitraria. Posee la ciencia en su estado actual principios
incontrovertibles, verdaderos axiomas que deben formar y forman de hecho la base
de toda buena administracion, porque sirven de punto de partida para llegar á
las deducciones que se convertirán á su vez en resoluciones ó decisiones administrativas.
Para el acierto en
ellas la organización administrativa debe tener ciertas condiciones que son
indispensables.
I. La administración
debe estar en perfecta armonía con las instituciones políticas.
Si la autoridad nace
de la voluntad del pueblo, si su ejercicio está determinado por los códigos
políticos, no puede concebirse de qué manera pudiera ejercerse el poder público
legítimamente si hubieran de contrariarse en algo los principios establecidos en
dichos códigos. Una legislacion administrativa contraria á las instituciones
políticas necesariamente ha de producir ó la arbitrariedad y el despotismo que
le son consiguientes, ó el desprecio del pueblo á las leyes que es nada ménos
que el gérmen de la disolución social, ó la parálisis de las fuerzas de la
sociedad que de una manera inevitable habría de producir su mina.
La política y la
administración tienen objetos diferentes; pero estrechamente enlazadas entre sí
deben seguir un mismo sendero, sin desviarse de él para no crear ni favorecer
intereses contradictorios que llegarían á producir un verdadero caos.
Las dificultades con
que la República Mexicana ha tropezado en su desarrollo y el progreso que le es
consiguiente han consistido en su mayor parte en la falta de perfecta armonía
entre sus instituciones políticas y su legislación administrativa. Son por lo
mismo de la mayor importancia todos los –esfuerzos que el poder público y los
ciudadanos han hecho y en lo sucesivo hicieren para establecer esa armonía cuya
falta produce males incalculables y que es un estorbo para el adelantamiento de
la República.
Como por instinto
busca la sociedad esa armonía, y el poder público necesariamente tiende á ella
porque se comprende que de otra manera su acción seria verdaderamente ineficaz.
¿Cómo es posible que haya armonía entre instituciones democráticas tan
liberales como son las de México y una legislación administrativa que en parte
todavía proviene de la autoridad absoluta de los monarcas?
II. La administración
debe ser independiente, esencialmente activa y responsable.
Así como la facultad
de legislar corresponde exclusivamente al poder legislattivo y la de juzgar,
exclusivamente al poder judicial, así la facultad de administrar corresponde
exclusivamente al poder ejecutivo. Para la formación de las leyes el ejecutivo
coadyuva con sus observaciones; pero el poder legislativo no está sujeto á
ellas y ejerce sus facultades con absoluta independencia de los otros poderes.
Esta independencia, que no débe confundirse con el aislamiento ó absoluta
separación de los poderes que darían origen á un antagonismo de muerte, es una
de las mas sólidas garantías de la libertad.
Determinada por la
constitución la órbita de las facultades del poder ejecutivo y su esfera de
acción, es indispensable que dentro de ella pueda girar con libertad si la
administración ha de ser activa y responsable.
Si la sociedad confia
el ejercicio del poder administrativo á los funcionarios encargados de él, es
porque no seria posible que cada ciudadano asegurara por sí solo el bien
particular y el bien público. Por este motiva desde el momento en que ambos
bienes se confian á la autoridad, esta tiene el deber de no descansar un solo
instante en la gestión de dichos bienes. Si la sociedad por sí misma, provee á
su bien y desarrollo, la administración debe ayudarla en sus esfuerzos y
abstenerse de toda ingerencia cuando estos sean bastantes para su objeto; pero
siempre que la sociedad no obre por sí misma, la administración debe hacerlo con
eficacia.
Generalmente se tiene
como un axioma el principio de que el mejor gobierno es el que gobierna poco ó
no gobierna y esta proposicion expresa el deseo de todo pueblo á quien las
autoridades oprimen con un exagerado afan de gobernar y con la profusion del
ejercicio del poder ú oponiéndose al desarrollo de la iniciativa y actividad
individuales. En los Estados en que los reglamentos sofocan á la libertad, en
que el impuesto por su exceso ó por su inconveniencia mata la producción, en
que la administración es arbitraria, el principio referido llega á ser un
verdadero axioma; pero es forzoso confesar que una administración inerte,
inactiva, ineficaz, comenzaría en efecto por no ser molesta y acabaría, con
toda certeza, por ser una remora para el desarrollo progresivo de la sociedad,
llegando á ser impotente para asegurar la libertad y dar seguridad á los
ciudadanos.
La administración debe
ser esencialmente activa; pero imitando á la naturaleza cuya acción es
incesante y nunca precipitada, ni violenta, ni opresiva: esencialmente activa
pero siempre fundada en la razón y en la justicia: buscando siempre su apoyo en
la verdad y en la ciencia.
Como caracteres de la
actividad la administración debe tener prontitud y energía; porque la falta de
prontitud hace presumir que la administración es ignorante ó débil ó perezosa y
la falta de energía hace presumir que la administración no tiene seguridad de
conciencia para dictar sus resoluciones y acaso ni respeto á las leyes; pero ni
la actividad, ni la prontitud, ni la energía deben excluir jamas el exámen
profundo que requieren algunas arduas y difíciles cuestiones administrativas.
El ejercicio de un
poder tan amplio como es el administrativo, necesariamente debe ser limitado
por la responsabilidad de los funcionarios, sin la cual el mismo poder llegaría
á degenerar de justo y conveniente en arbitrario y despótico.
Nada es mas opuesto á
los fundamentos de justicia, de razón y de ciencia en que siempre debe apoyarse
la administracion, que la desigualdad
en el ejercicio de su poder, que el establecimiento de privilegios ó
exenciones. Desterrados aquellos y estas de los códigos mexicanos de
conformidad con los principios políticos sancionados en la constitución, seria
monstruosa la idea de una administración que no fuera esencialmente civil. «Los hábitos militares, dice el Dr. Colmeiro
en su Derecho administrativo español/son opuestos á los caracteres del buen
administrador, y por eso jamas debe considerarse la milicia como parte de la
administración activa, sino como un auxiliar poderoso, pero subordinado que
nunca obra sin ser requerido por una autoridad responsable á quien compete
moderar el empleo de la fuerza pública. Toda autoridad civil ejerce un imperio
ó una jurisdicción de derecho común; un jefe militar ejerce siempre un poder de
excepción, el cual, por lo mismo, no se extiende sino á los casos expresamente
señalados en la ley. Si tal vez algún jefe militar se sobrepone á la autoridad
civil, es que ejerce una dictadura que él se arroga ó de que leyes excepcionales
le revisten; pero de todas suertes la sociedad se halla en una situación
anormal y transitoria.»
Los artículos 18,16, 21
y 2G de la constitución mexicana de 1857 dan un carácter esencialmente civil á
la administración en toda la República y la ley que determine las facultades de
la autoridad militar en el estado de guerra habrá de tener necesariamente esta
consideración como punto de partida para sus disposiciones.
Bandera Republicana. 1857-1864 y 1867-1880.
________
¿Debe la administración
estar centralizada? Hé aquí una cuestión que se ha debatido extensamente y cuyo
exámen ofrece muy robustos fundamentos en favor y en contra de la centralizacion.
Y sin embargo, ni los partidarios de esta
pretenden que ella se convierta en instrumento de tiranía, ni sus adversarios
predican la anarquía que es siempre y forzosamente tiránica. De esta manera los
dos extremos de la cuestión se acercan en busca de un término razonable el cual
está indicado por La naturaleza y organización de las sociedades en la época
actual. La centralización completa solo podría existir bajo el dominio de un
monarca absoluto y enervaría á no dudarlo las fuerzas del Estado y del
individuo, debilitando al uno y al otro hasta hacerlos incapaces de proveer á
su propia defensa. Tal centralización es enteramente inconcebible y verdaderamente
inpracticable conforme á las instituciones políticas de la República Mexicana
formada de Estados libres y soberanos en su régimen interior y que no tienen la
facultad de ingerirse en la administración federal.
Los Estados y el
Distrito de México se dividen en partidos ó distritos, los cuales tienen sus
intereses particulares así como los tienen las municipalidades que se reúnen
para formar cada uno de sus partidos ó distritos.
Mas si cada una de
estas partes componentes del Distrito, del Estado y de la Federación tiene
necesidades é intereses que le son peculiares y el mas pleno y perfecto derecho
para satisfacer esas necesidades y proteger esos intereses, no es ciertamente
con una entera segregación de las demás partes que concurren á formar cada una
de esas entidades, porque tal segregación daria por resultado el antagonismo
entre ellas y con tal antagonismo sobrevendrían la anarquía y la muerte. Para
evitar estos males tanto la constitución federal como las constituciones de los
Estados han establecido la división de poderes y entre estos el ejecutivo á quien
se encarga la administracion pública. Si cada distrito, si cada municipalidad
hubieran de ser soberanos en su administración, tendrian que serlo bajo todos
aspectos, porque la soberanía es indivisible por su naturaleza, y desaparecerían
los Estados y acabaria la Federacion.
Del mismo modo
desaparecerían aquellos y esta con una administracion pública completamente
centralizada.
Organizadas
actualmente las sociedades con divisiones ó fracciones que concurren á formar
un cuerpo completo, es decir, la Nación ó el Estado, cada una de esas
fracciones tiene y representa intereses determinados que le son peculiares. La
municipalidad tiene intereses propiamente municipales que son diversos de los
intereses de distrito, aunque estos participen en algo de la naturaleza de
aquellos, y el distrito tiene á su vez intereses propios y diversos de los del
conjunto que forma el Estado, que no obstante esa diversidad los comprende y
abraza á todos. Es indispensable que cada una de esas fracciones que representa
intereses diversos tenga su administracion propia y completa, con la libertad
de accion que es necesaria para que sea oportuna y justa y con la subordinacion
que es conveniente para que ninguna administracion pueda salir de los límites
que le estén señalados por las leyes, lo cual produciria el caos administrativo
y el mas absoluto despotismo, ni pueda sobrevenir la segregación de las partes
componentes del Estado, la cual como ántes se ha dicho produciría la destrucción
y el aniquilamiento del mismo Estado.
La satisfacción de
ciertas necesidades, el cuidado de ciertos intereses de los pueblos, el buen
servicio público requieren conocimientos especiales, en determinadas ciencias,
en determinados ramos de la administracion, y tales circunstancias exigen el
establecimiento de cuerpos especiales bien sean de simple consulta, bien sean
para el ejercicio de determinadas atribuciones.
Pero nunca debe
olvidarse que así como la delegación del poder público que establece la constitución
y ejercen los poderes supremos no significa ni importa la delegacion de la
soberania del pueblo que por su naturaleza no puede cederse ni delegarse, así
tambien el ejercicio del poder administrativo en ninguna de sus funciones significa
ni importa la delegacion de la soberanía en ninguna de las corporaciones,
autoridades ó funcionarios establecidos por las leyes para ejercer funciones y
facultades administrativas.
La accion
administrativa se ejerce en virtud de las leyes, y no obstante hay mucho en su
ejercicio que depende de la prudencia y acierto de los funcionarios; porque
siendo variables las necesidades públicas y variables también las
circunstancias en que ha de ejercerse la acción administrativa, no es posible
que las leyes de esta clase comprendan todos los casos, ni la legislacion puede
tener la fijeza é inmovilidad por decirlo así de los códigos civiles, por mas
que aquella y estos tengan un mismo fundamento: la justicia; por mas que las
leyes sean su fuente comun.
Peso de Plata. 1871.
