Administración pública y planeación del desarrollo

AOA. Cruce de calles. 2014,

Hermosillo Sonora, Diciembre 22 de 2015.

Función sustantiva de la administración pública

 

El cambio institucional y organizacional del Estado y la administración pública se puede entender como un proceso más o menos racional y deliberado para lograr el cumplimiento de sus objetivos. Dicho cambio puede ser planeado y anticiparse a los cambios en el entorno, o bien asumirse como un cambio reactivo a las contradicciones y problemáticas que reclaman una acción racional eficiente y racional capaz de responder a las necesidades, demandas y problemas de tipo público. El aparato gubernamental se asume como un sistema abierto, en permanente retroalimentación mutua con la sociedad y cuya calidad de servicio es sometida al escrutinio desde el interior de sus órganos de control y evaluación como desde el exterior, por los ciudadanos y sectores de la sociedad.

 

Al comprender la función sustantiva de la administración pública, es necesario considerar los compromisos que asume en los distintos ámbitos del desarrollo de la sociedad. Es inherente a su definición considerarla como entidad en acción, en permanente movimiento. Esto le permite concretar su función de generar bienestar público. Al gobierno en acción se le concibe como un sistema abierto en permanente retroalimentación, lo cual le exige definir y redefinir estrategias, emplear instrumentos y procesos administrativos, así como ajustar estructuras con miras a responder a las demandas sociales y cumplir sus compromisos como entidad de gobierno.

 

AOA. Mientras esperamos. 2014,

 

De igual manera, se considera relevante que, para el cumplimiento de su función sustantiva, el Estado cuente y promueva en su relación con la sociedad el desarrollo de instituciones que sirvan de marco apropiado para que se dé la convivencia entre ambas entidades. Incluso, como lo señala Fukuyama (Prólogo en Lora, 2007: xv), hemos de suponer que el adecuado funcionamiento de las instituciones, y particularmente de quienes las ponen en acción, hacen posible que las políticas de gobierno tengan consecuencias positivas. Por ello la importancia de reflexionar acerca de sus características, su funcionamiento y sobre los diversos factores que influyen en su diseño y en la capacidad para reformarlas.

 

El desarrollo y el bienestar público

 

El Estado, a través de la administración pública, se erige como un actor fundamental en el proceso de desarrollo de cualquier país y sus regiones. El Estado, y por lo tanto la administración pública, tienen como fin de su acción un propósito dual: de orden público y de tipo político, fines que le llevan a desarrollar diversas funciones dirigidas a la prestación de servicios y la concreción de obras públicas, por un lado, y a la conservación del orden social y la reproducción de las condiciones necesarias para el sostenimiento de la vida de la sociedad civil. El bienestar público constituye el propósito último de la acción gubernamental.

 

La organización de la administración pública permite definir la estructura y funcionamiento del poder ejecutivo y, de esta manera, por medio de la división del trabajo administrativo atender los diferentes intereses que atañen al colectivo social. Esta organización se expresa en diferentes ámbitos territoriales, con el fin de llevar a toda la población los beneficios que se desprenden de la acción pública, y contar con los centros de contacto directo y permanente en donde la ciudadanía pueda expresar sus necesidades, intereses y demandas al gobierno.

AOA. Desde adentro. 2014,

 

La sociedad actual vive una realidad determinada por el fenómeno de la globalización, el cambio acelerado de la ciencia y la tecnología, la preeminencia de la vida democrática y una revisión permanente de las instituciones que modulan las conductas de los miembros de la sociedad y su relación con las estructuras de gobierno.

 

Los intereses sociales se plantean en términos de principios y valores generales que resumen el interés público, y que tienen que ver con la perpetuidad del mismo colectivo social, una buena calidad de vida, y la extensión a toda la sociedad de los beneficios que derivan del progreso científico y tecnológico planteados en términos de subsistencia, mejoramiento de las condiciones de vida material, así como el desenvolvimiento de la vida espiritual individual y colectiva. Desde mediados del siglo XX, estos propósitos sociales se han ido incorporando y revalorando en el concepto de desarrollo, que, habiendo tenido orígenes profundos en la ciencia económica, ha trascendido fronteras disciplinarias hasta ser en la actualidad un propósito social al que se orienta la acción social vista desde cualquier perspectiva de análisis.

AOA. Camino. 2014,

 

El desarrollo se define (Todaro, 1991: 154) como un proceso multidimensional cuyo destino es el hombre en comunidad, en colectivo. Cuando al desarrollo se le colocan adjetivos es para resaltar alguna de las dimensiones en que es posible desagregarlo para su estudio; así es posible entender que alguien proponga analizar el desarrollo económico, el social, el político, el cultural, etc. Sin embargo, la realidad del desarrollo no aísla esas dimensiones, por ello se entiende que aun cuando se privilegia al crecimiento económico sobre otros aspectos, éstos también ven alterada su situación: se provocan avances en las variables sociales o hay retroceso, se crece económicamente coincidiendo con avances en la vida política, o esta dimensión se rezaga y se producen trastornos en las instituciones y la gobernabilidad política. El desarrollo, por lo tanto, es un fenómeno que debe ser comprendido de manera integral.

 

El concepto de desarrollo muestra en los últimos años una evolución que lo ubican en una perspectiva más amplia que la del simple crecimiento económico. Si bien el desarrollo de un país, de una entidad federativa, de una región o de un municipio tiene como base y condición fundamental al crecimiento económico, la noción que hoy se asume corresponde a una versión ampliada (Boisier, 2003: 1), en donde “prima lo subjetivo, lo valórico, lo intangible, lo holístico, lo sistémico, lo recursivo, lo cultural, la complejidad, para citar sólo algunas de las características que se atribuyen ahora a la idea de un desarrollo societal”.

 

La comprensión del desarrollo parte del reconocimiento de su naturaleza territorial y social, de allí la complejidad y multidimensionalidad de este proceso. Su atención, entonces, exige acudir a diversos campos de conocimiento para que, a través de la interdisciplinariedad y transdisciplinariedad, se puedan elaborar diagnósticos integrales de la realidad social y definir las estrategias y programas de acción necesarios para la solución de la problemática identificada. En el plano de la acción, por su parte, esto lleva a la estructuración de una gestión adecuada para la generación de desarrollo: en un sistema territorial dado, se requiere una gestión local o regional concreta que acuda a la comprensión sistémica del desarrollo, buscando equilibrios entre subsistemas endógenos y exógenos, la autorreproducción y la sinergia que conjugue los esfuerzos de los actores sociales y del gobierno para el logro de las metas del desarrollo.

AOA, Voy y vienes. 2014.

 

Se plantea que el interés del desarrollo reside en el hombre que vive en sociedad. El desarrollo se preocupa por sus condiciones materiales y espirituales para lograr una convivencia efectiva. De allí los propósitos por generar proyectos productivos que, a la vez, constituyen fuentes de empleo, la construcción de espacios urbanos que posibiliten el acceso a servicios de vivienda, vías de comunicación y servicios públicos en general, la integración de comunidades con gobiernos que proporcionen seguridad y orden, comunidades que, además, se constituyen en fuente y destino del trabajo intelectual y material. El desarrollo es un fenómeno integral que coloca en el centro de atención al hombre social. Se considera que el destino del desarrollo es el ser humano, que debe tener un rostro humano.

 

El desarrollo, y en particular el desarrollo que ocurre en el territorio municipal y local, se da en el concierto del conjunto de relaciones sociales que reproducen las condiciones de la sociedad civil, buscando mejorar las condiciones de vida de esa comunidad (si bien en una permanente confrontación entre equidad y eficiencia económica); como dice Palacios (1993: 117), estos procesos sociales llevan “…inherentemente una dimensión espacial (en este caso la del territorio municipal) como condición de su existencia.”

 

Se considera que el orden municipal es central en el federalismo. De igual manera, es reconocida su relevancia en cuanto a la relación Estado-sociedad, pues es en el municipio donde coinciden y se desarrollan las energías de la vida social, de la vida en comunidad. El gobierno municipal es responsable de la gestión de recursos, la formulación e implementación de programas y proyectos que dentro de un territorio particular expresan la acción administrativa concretada en un conjunto diverso de bienes y servicios públicos.

 

AOA. Paloma. 2014,

 

 

Intentos para racionalizar la acción estatal: la planeación del desarrollo

 

Los ochenta han sido considerados una década de grandes cambios para la definición del Estado y el papel de las políticas gubernamentales. Tras arrastrar las condiciones contextuales de la crisis surgida en los setenta, ante circunstancias de urgencia del deterioro del bienestar social y el desgaste del llamado Estado interventor, se plantearon cambios necesarios para rehabilitar la relación Estado-sociedad, ordenar la vida económica del país y construir instituciones que favorecieran la competitividad del país y modificaran las relaciones del sistema político.

 

Esto se dio con el encumbramiento del mercado como eje básico de la asignación de recursos económicos y la retracción del Estado y la redefinición de su tamaño y de la forma de interactuar con los grupos sociales cada vez más activos en un ambiente de mayor participación y reconocimiento de su rol en el espacio público.

 

En contraposición de la visión gubernamental de un Estado majestuoso y omnipresente en todos los campos de la vida social, durante los primeros años de esa década, con el ascenso de un nuevo estilo de hacer gobierno centrado mayormente en la renovación moral y la racionalidad económica en los actos de gobierno, se planteó modificar la base institucional para la organización y funcionamiento del gobierno y la manera en que se regularían las condiciones de operación de la economía mixta. En este sentido es que se dieron las reformas constitucionales a los Artículos 25, 26, 27, 28 y 115 de la carta fundamental del país.

 

AOA. En el alambre. 2014,

 

El marco de las relaciones intergubernamentales fue modificado al institucionalizarse el papel del Estado como rector del desarrollo nacional con atribuciones en materia de planeación, conducción coordinación y orientación de la actividad económica nacional, mediante la estructuración del sistema de planeación nacional y los esquemas de coordinación entre los tres órdenes de gobierno, así como las relaciones de éstos con los sectores social y privado del país, los estados y municipios. El fortalecimiento municipal bajo este esquema fue considerado factor primordial para el desarrollo regional, local y de la federación. 

 

El artículo 25 de la Constitución política del país quedó definido en los siguientes términos:

“Artículo 25. Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la Soberanía de la Nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución.

 

El Estado planeará, conducirá, coordinará y orientará la actividad económica nacional, y llevará al cabo la regulación y fomento de las actividades que demande el interés general en el marco de libertades que otorga esta Constitución.

 

Al desarrollo económico nacional concurrirán, con responsabilidad social, el sector público, el sector social y el sector privado, sin menoscabo de otras formas de actividad económica que contribuyan al desarrollo de la Nación.

 

El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el Artículo 28, párrafo cuarto de la Constitución, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos que en su caso se establezcan.

 

Asimismo podrá participar por sí o con los sectores social y privado, de acuerdo con la ley, para impulsar y organizar las áreas prioritarias del desarrollo.

 

Bajo criterios de equidad social y productividad se apoyará e impulsará a las empresas de los sectores social y privado de la economía, sujetándolos a las modalidades que dicte el interés público y al uso, en beneficio general, de los recursos productivos, cuidando su conservación y el medio ambiente.

 

La ley establecerá los mecanismos que faciliten la organización y la expansión de la actividad económica del sector social: de los ejidos, organizaciones de trabajadores, cooperativas, comunidades, empresas que pertenezcan mayoritaria o exclusivamente a los trabajadores y, en general, de todas las formas de organización social para la producción, distribución y consumo de bienes y servicios socialmente necesarios.

 

La ley alentará y protegerá la actividad económica que realicen los particulares y proveerá las condiciones para que el desenvolvimiento del sector privado contribuya al desarrollo económico nacional, en los términos que establece esta Constitución.”

Con este esquema sistémico de planeación, se pretendía establecer nuevas formas de ordenación y racionalidad en las decisiones y actuación del gobierno, revertir el centralismo característico del federalismo mexicano y la apertura de vías formales para el diálogo entre gobernantes y gobernados.

 

En los hechos, los ejercicios de planeación han tenido que enfrentar distintos problemas acumulados por la historia del federalismo mexicano y la preeminencia del orden federal sobre los otros dos órdenes de gobierno (en el que la vida municipal y sus gobiernos estaban marcados con profundos rezagos de autonomía, amplía dependencia financiera y escaso desarrollo, y limitadas capacidades institucionales y administrativas).

AOA. De noche. 2014,

 

Con el ascenso al poder de gobiernos de alternancia, de derecha, este sistema se cuestionó y se matizó con elementos característicos del ámbito empresarial. El nuevo Sistema Nacional de Planeación Participativa, quedó explícito en el Plan de gobierno del periodo 2001-2006 (su presencia no representó reforma alguna que sustituyera al Sistema de Planeación como está definido en la Constitución). A fin de apoyar la operación continua y eficaz de la administración pública, el sistema contemplaba tres grandes procesos: la planeación estratégica (fundamento del sistema), el mejoramiento organizacional (mediante la modernización de estructuras, procesos y proyectos) y el seguimiento y control (para correcciones y ajustes de programas).

 

En la primera parte de dicho documento se presentó la evaluación de las condiciones del gobierno y del entorno del país, definiendo sus propósitos generales a partir de la estructura convencional de la planeación estratégica: la visión del país a 25 años, la misión del gobierno, los principios conductuales para el desarrollo de las funciones de gobierno (desagregados en tres postulados: humanismo, equidad y cambio; en cuatro criterios para el desarrollo nacional: inclusión, sustentabilidad, competitividad y desarrollo regional; y en cinco normas básicas de acción gubernamental: apego a la legalidad, gobernabilidad democrática, federalismo, transparencia y rendición de cuentas) y, guiados por estos principios, los programas, proyectos y acciones del gobierno.

 

Estas aportaciones del mundo de los negocios se han extendido a todos los ámbitos de gobierno, volviéndose una práctica común en la confección de los planes de desarrollo con rasgos de planeación estratégica.

Referencias:

Boisier, Sergio, (2003) “Una (re) visión heterodoxa del desarrollo (territorial): un imperativo categórico”. En Revista Estudios Sociales. Volumen 12, número 23. Pp. 10-36. Hermosillo, Centro de Investigación en Alimentación y Desarrollo, A. C.

Lora, Eduardo (Editor), (2007) El estado de las reformas al Estado en América Latina, Prólogo de Francis Fukuyama. Washington, Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo y Mayol Ediciones.

Palacios, Juan José, (1993) “El concepto de Región”. En Héctor Ávila Sánchez (Compilador), Lecturas de análisis regional en México y América Latina. México, Universidad de Chapingo.

Todaro, Michael P., (1991) Economía para un mundo en desarrollo. Segunda Edición. México, Fondo de Cultura Económica.

Documentos Institucionales:

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Plan Nacional de Desarrollo de los sexenios 1983-1988, 1989-1994, 1995-2000, 2001-2006 y 2007-2012