AOA. Cruce de calles. 2014,
Hermosillo
Sonora, Diciembre 22 de 2015.
Función
sustantiva de la administración pública
El cambio
institucional y organizacional del Estado y la administración pública se puede
entender como un proceso más o menos racional y deliberado para lograr el
cumplimiento de sus objetivos. Dicho cambio puede ser planeado y anticiparse a
los cambios en el entorno, o bien asumirse como un cambio reactivo a las
contradicciones y problemáticas que reclaman una acción racional eficiente y
racional capaz de responder a las necesidades, demandas y problemas de tipo
público. El aparato gubernamental se asume como un sistema abierto, en permanente
retroalimentación mutua con la sociedad y cuya calidad de servicio es sometida
al escrutinio desde el interior de sus órganos de control y evaluación como
desde el exterior, por los ciudadanos y sectores de la sociedad.
Al comprender la función sustantiva de la
administración pública, es necesario considerar los compromisos que asume en
los distintos ámbitos del desarrollo de la sociedad. Es inherente a su
definición considerarla como entidad en acción, en permanente movimiento. Esto
le permite concretar su función de generar bienestar público. Al gobierno en
acción se le concibe como un sistema abierto en permanente retroalimentación,
lo cual le exige definir y redefinir estrategias, emplear instrumentos y
procesos administrativos, así como ajustar estructuras con miras a responder a
las demandas sociales y cumplir sus compromisos como entidad de gobierno.
AOA. Mientras esperamos. 2014,
De igual manera, se considera relevante que,
para el cumplimiento de su función sustantiva, el Estado cuente y promueva en
su relación con la sociedad el desarrollo de instituciones que sirvan de marco
apropiado para que se dé la convivencia entre ambas entidades. Incluso, como lo
señala Fukuyama (Prólogo en Lora, 2007: xv), hemos de suponer que el adecuado
funcionamiento de las instituciones, y particularmente de quienes las ponen en
acción, hacen posible que las políticas de gobierno tengan consecuencias
positivas. Por ello la importancia de reflexionar acerca de sus
características, su funcionamiento y sobre los diversos factores que influyen en
su diseño y en la capacidad para reformarlas.
El
desarrollo y el bienestar público
El Estado,
a través de la administración pública, se erige como un actor fundamental en el
proceso de desarrollo de cualquier país y sus regiones. El Estado, y por lo
tanto la administración pública, tienen como fin de su acción un propósito
dual: de orden público y de tipo político, fines que le llevan a desarrollar
diversas funciones dirigidas a la prestación de servicios y la concreción de
obras públicas, por un lado, y a la conservación del orden social y la
reproducción de las condiciones necesarias para el sostenimiento de la vida de
la sociedad civil. El bienestar público constituye el propósito último de la
acción gubernamental.
La
organización de la administración pública permite definir la estructura y
funcionamiento del poder ejecutivo y, de esta manera, por medio de la división
del trabajo administrativo atender los diferentes intereses que atañen al
colectivo social. Esta organización se expresa en diferentes ámbitos
territoriales, con el fin de llevar a toda la población los beneficios que se desprenden
de la acción pública, y contar con los centros de contacto directo y permanente
en donde la ciudadanía pueda expresar sus necesidades, intereses y demandas al
gobierno.
AOA. Desde adentro. 2014,
La
sociedad actual vive una realidad determinada por el fenómeno de la globalización,
el cambio acelerado de la ciencia y la tecnología, la preeminencia de la vida
democrática y una revisión permanente de las instituciones que modulan las
conductas de los miembros de la sociedad y su relación con las estructuras de
gobierno.
Los intereses
sociales se plantean en términos de principios y valores generales que resumen
el interés público, y que tienen que ver con la perpetuidad del mismo colectivo
social, una buena calidad de vida, y la extensión a toda la sociedad de los
beneficios que derivan del progreso científico y tecnológico planteados en
términos de subsistencia, mejoramiento de las condiciones de vida material, así
como el desenvolvimiento de la vida espiritual individual y colectiva. Desde
mediados del siglo XX, estos propósitos sociales se han ido incorporando y
revalorando en el concepto de desarrollo,
que, habiendo tenido orígenes profundos en la ciencia económica, ha trascendido
fronteras disciplinarias hasta ser en la actualidad un propósito social al que
se orienta la acción social vista desde cualquier perspectiva de análisis.
AOA. Camino. 2014,
El desarrollo se define (Todaro, 1991: 154)
como un proceso multidimensional cuyo destino es el hombre en comunidad, en colectivo.
Cuando al desarrollo se le colocan adjetivos es para resaltar alguna de las
dimensiones en que es posible desagregarlo para su estudio; así es posible
entender que alguien proponga analizar el desarrollo económico, el social, el
político, el cultural, etc. Sin embargo, la realidad del desarrollo no aísla
esas dimensiones, por ello se entiende que aun cuando se privilegia al
crecimiento económico sobre otros aspectos, éstos también ven alterada su
situación: se provocan avances en las variables sociales o hay retroceso, se
crece económicamente coincidiendo con avances en la vida política, o esta
dimensión se rezaga y se producen trastornos en las instituciones y la
gobernabilidad política. El desarrollo, por lo tanto, es un fenómeno que debe
ser comprendido de manera integral.
El concepto de desarrollo muestra en los últimos años una evolución que
lo ubican en una perspectiva más amplia que la del simple crecimiento
económico. Si bien el desarrollo de un país, de una entidad federativa, de una
región o de un municipio tiene como base y condición fundamental al crecimiento
económico, la noción que hoy se asume corresponde a una versión ampliada (Boisier, 2003: 1), en donde
“prima lo subjetivo, lo valórico, lo intangible, lo holístico, lo sistémico, lo
recursivo, lo cultural, la complejidad, para citar sólo algunas de las características
que se atribuyen ahora a la idea de un desarrollo societal”.
La comprensión del desarrollo parte del reconocimiento de su naturaleza
territorial y social, de allí la complejidad y multidimensionalidad de este
proceso. Su atención, entonces, exige acudir a diversos campos de conocimiento
para que, a través de la interdisciplinariedad y transdisciplinariedad, se
puedan elaborar diagnósticos integrales de la realidad social y definir las
estrategias y programas de acción necesarios para la solución de la
problemática identificada. En el plano de la acción, por su parte, esto lleva a
la estructuración de una gestión adecuada para la generación de desarrollo: en
un sistema territorial dado, se requiere una gestión local o regional concreta
que acuda a la comprensión sistémica del desarrollo, buscando equilibrios entre
subsistemas endógenos y exógenos, la autorreproducción y la sinergia que
conjugue los esfuerzos de los actores sociales y del gobierno para el logro de
las metas del desarrollo.
Se plantea que el interés del desarrollo reside en el hombre que vive en sociedad. El
desarrollo se preocupa por sus condiciones materiales y espirituales para
lograr una convivencia efectiva. De allí los propósitos por generar proyectos
productivos que, a la vez, constituyen fuentes de empleo, la construcción de
espacios urbanos que posibiliten el acceso a servicios de vivienda, vías de
comunicación y servicios públicos en general, la integración de comunidades con
gobiernos que proporcionen seguridad y orden, comunidades que, además, se
constituyen en fuente y destino del trabajo intelectual y material. El
desarrollo es un fenómeno integral que coloca en el centro de atención al
hombre social. Se considera que el destino del desarrollo es el ser humano, que
debe tener un rostro humano.
El
desarrollo, y en particular el desarrollo que ocurre en el territorio municipal
y local, se da en el concierto del conjunto de relaciones sociales que
reproducen las condiciones de la sociedad civil, buscando mejorar las
condiciones de vida de esa comunidad (si bien en una permanente confrontación
entre equidad y eficiencia económica); como dice Palacios (1993: 117), estos
procesos sociales llevan “…inherentemente una dimensión espacial (en este caso
la del territorio municipal) como condición de su existencia.”
Se
considera que el orden municipal es central en el federalismo. De igual manera,
es reconocida su relevancia en cuanto a la relación Estado-sociedad, pues es en
el municipio donde coinciden y se desarrollan las energías de la vida social,
de la vida en comunidad. El gobierno municipal es responsable de la gestión de
recursos, la formulación e implementación de programas y proyectos que dentro
de un territorio particular expresan la acción administrativa concretada en un
conjunto diverso de bienes y servicios públicos.
Intentos
para racionalizar la acción estatal: la planeación del desarrollo
Los
ochenta han sido considerados una década de grandes cambios para la definición
del Estado y el papel de las políticas gubernamentales. Tras arrastrar las
condiciones contextuales de la crisis surgida en los setenta, ante
circunstancias de urgencia del deterioro del bienestar social y el desgaste del
llamado Estado interventor, se plantearon cambios necesarios para rehabilitar
la relación Estado-sociedad, ordenar la vida económica del país y construir
instituciones que favorecieran la competitividad del país y modificaran las
relaciones del sistema político.
Esto se
dio con el encumbramiento del mercado como eje básico de la asignación de
recursos económicos y la retracción del Estado y la redefinición de su tamaño y
de la forma de interactuar con los grupos sociales cada vez más activos en un
ambiente de mayor participación y reconocimiento de su rol en el espacio
público.
En
contraposición de la visión gubernamental de un Estado majestuoso y omnipresente
en todos los campos de la vida social, durante los primeros años de esa década,
con el ascenso de un nuevo estilo de hacer gobierno centrado mayormente en la
renovación moral y la racionalidad económica en los actos de gobierno, se
planteó modificar la base institucional para la organización y funcionamiento
del gobierno y la manera en que se regularían las condiciones de operación de
la economía mixta. En este sentido es que se dieron las reformas
constitucionales a los Artículos 25, 26, 27, 28 y 115 de la carta fundamental
del país.
AOA. En el alambre. 2014,
El marco de las relaciones intergubernamentales fue modificado al
institucionalizarse el papel del Estado como rector del desarrollo nacional con
atribuciones en materia de planeación, conducción coordinación y orientación de
la actividad económica nacional, mediante la estructuración del sistema de
planeación nacional y los esquemas de coordinación entre los tres órdenes de
gobierno, así como las relaciones de éstos con los sectores social y privado
del país, los estados y municipios. El fortalecimiento municipal bajo este
esquema fue considerado factor primordial para el desarrollo regional, local y
de la federación.
El artículo 25 de la Constitución política del país quedó definido en
los siguientes términos:
“Artículo 25. Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para
garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la Soberanía de
la Nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento del crecimiento
económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza,
permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos,
grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución.
El Estado planeará, conducirá, coordinará y orientará la actividad
económica nacional, y llevará al cabo la regulación y fomento de las
actividades que demande el interés general en el marco de libertades que otorga
esta Constitución.
Al desarrollo económico nacional concurrirán, con responsabilidad
social, el sector público, el sector social y el sector privado, sin menoscabo
de otras formas de actividad económica que contribuyan al desarrollo de la
Nación.
El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas
estratégicas que se señalan en el Artículo 28, párrafo cuarto de la Constitución,
manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los
organismos que en su caso se establezcan.
Asimismo podrá participar por sí o con los sectores social y privado, de
acuerdo con la ley, para impulsar y organizar las áreas prioritarias del
desarrollo.
Bajo criterios de equidad social y productividad se apoyará e impulsará
a las empresas de los sectores social y privado de la economía, sujetándolos a
las modalidades que dicte el interés público y al uso, en beneficio general, de
los recursos productivos, cuidando su conservación y el medio ambiente.
La ley establecerá los mecanismos que faciliten la organización y la
expansión de la actividad económica del sector social: de los ejidos,
organizaciones de trabajadores, cooperativas, comunidades, empresas que
pertenezcan mayoritaria o exclusivamente a los trabajadores y, en general, de
todas las formas de organización social para la producción, distribución y
consumo de bienes y servicios socialmente necesarios.
La ley alentará y protegerá la actividad económica que realicen los
particulares y proveerá las condiciones para que el desenvolvimiento del sector
privado contribuya al desarrollo económico nacional, en los términos que
establece esta Constitución.”
Con este
esquema sistémico de planeación, se pretendía establecer nuevas formas de
ordenación y racionalidad en las decisiones y actuación del gobierno, revertir
el centralismo característico del federalismo mexicano y la apertura de vías
formales para el diálogo entre gobernantes y gobernados.
En los
hechos, los ejercicios de planeación han tenido que enfrentar distintos
problemas acumulados por la historia del federalismo mexicano y la preeminencia
del orden federal sobre los otros dos órdenes de gobierno (en el que la vida
municipal y sus gobiernos estaban marcados con profundos rezagos de autonomía,
amplía dependencia financiera y escaso desarrollo, y limitadas capacidades
institucionales y administrativas).
Con el
ascenso al poder de gobiernos de alternancia, de derecha, este sistema se
cuestionó y se matizó con elementos característicos del ámbito empresarial. El nuevo Sistema Nacional de Planeación
Participativa, quedó explícito en el Plan de gobierno del periodo 2001-2006
(su presencia no representó reforma alguna que sustituyera al Sistema de
Planeación como está definido en la Constitución). A fin de apoyar la operación
continua y eficaz de la administración pública, el sistema contemplaba tres
grandes procesos: la planeación estratégica (fundamento del sistema), el
mejoramiento organizacional (mediante la modernización de estructuras, procesos
y proyectos) y el seguimiento y control (para correcciones y ajustes de
programas).
En la
primera parte de dicho documento se presentó la evaluación de las condiciones del
gobierno y del entorno del país, definiendo sus propósitos generales a partir
de la estructura convencional de la planeación estratégica: la visión del país
a 25 años, la misión del gobierno, los principios conductuales para el
desarrollo de las funciones de gobierno (desagregados en tres postulados:
humanismo, equidad y cambio; en cuatro criterios para el desarrollo nacional:
inclusión, sustentabilidad, competitividad y desarrollo regional; y en cinco
normas básicas de acción gubernamental: apego a la legalidad, gobernabilidad
democrática, federalismo, transparencia y rendición de cuentas) y, guiados por
estos principios, los programas, proyectos y acciones del gobierno.
Estas
aportaciones del mundo de los negocios se han extendido a todos los ámbitos de
gobierno, volviéndose una práctica común en la confección de los planes de
desarrollo con rasgos de planeación estratégica.
Referencias:
Boisier,
Sergio, (2003) “Una (re) visión heterodoxa del desarrollo (territorial): un
imperativo categórico”. En Revista Estudios Sociales. Volumen 12, número
23. Pp. 10-36. Hermosillo, Centro de Investigación en Alimentación y
Desarrollo, A. C.
Lora,
Eduardo (Editor), (2007) El estado de las
reformas al Estado en América Latina, Prólogo de Francis Fukuyama.
Washington, Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo y Mayol
Ediciones.
Palacios,
Juan José, (1993) “El concepto de Región”.
En Héctor Ávila Sánchez (Compilador), Lecturas
de análisis regional en México y América Latina. México, Universidad de
Chapingo.
Todaro, Michael P., (1991) Economía
para un mundo en desarrollo. Segunda Edición. México, Fondo de Cultura
Económica.
Documentos
Institucionales:
Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos
Plan
Nacional de Desarrollo de los sexenios 1983-1988, 1989-1994, 1995-2000, 2001-2006
y 2007-2012
