Hermosillo,
Sonora a 6 de noviembre de 2017.
Presentación
Durante las últimas tres décadas se intensificó un proceso
globalizador en el que las políticas gubernamentales y empresariales
coincidieron en el impulso de un proyecto neoliberal caracterizado por la
liberalización comercial, la desregulación, la privatización, los ajustes
institucionales para dar seguridad a los derechos de propiedad e impulsar la
inversión privada nacional y extranjera, entre otras medidas. La
globalización representa la característica más relevante del escenario mundial.
La
globalización es un proceso generalizado cuya tendencia plantea la
internacionalización de las relaciones humanas en diversos ámbitos. Se presenta
como un proceso de desarrollo del sistema capitalista, que asegura su
reproducción mediante la expansión geográfica de su orden, flexibiliza el
intercambio comercial mediante la desregulación institucional en los Estados
nación involucrados, y propicia la integración de regiones económicas que
compiten entre sí y que, a la vez, constituyen puntos geográficos comunes en
cuanto a sus intereses económicos, políticos, culturales y sociales.
De acuerdo con Orlando Caputo (1993: pp. 48-74), la globalización
es expresión del proceso de reproducción y acumulación del capital a escala
mundial, con implicaciones en el ciclo económico, el mercado mundial, el
crédito internacional y los flujos de capitales, así como en los procesos de producción
y los mecanismos en que se integran las empresas. Por su parte, Bernardo
Kliksberg (1994: pp. 19-23) ve a la globalización como el proceso mediante el
cual se ha venido a constituir una “aldea global” en la que las estructuras y
sistemas de convivencia social se replantean bajo una nueva forma de comprender
el interés público, la participación social y el papel de las instancias de
gobierno. En tanto que Francisco de
Paula León Olea (1995: pp. 165-178) concibe a la globalización como un proceso que tiene
consecuencias para el hombre y la cultura social, pues los cambios aparejados a
la globalización se manifiestan en la manera en que el hombre se concibe a sí
mismo y la manera en que convive y se expresa en comunidad.
Resumiendo, se considera la globalización
como un proceso multidimensional, y como tal se expresa en los diferentes
ámbitos de la vida social. Como expresión del desarrollo mundial, este proceso
permea los elementos y procesos de la vida política, económica, social y
cultural. Este proceso ha condicionado el desarrollo
nacional, regional y local a los esquemas pautados por la dinámica global de
los grandes capitales. Debido a su influjo, los gobiernos nacionales replantean
sus estrategias en función de los fundamentos dictados por el mercado.
Considerando este escenario, se establece que el propósito de este
trabajo es reflexionar acerca de posibles instrumentos que pueden asumir los
gobiernos en contextos de vida democrática, con el fin de encauzar una
gobernanza caracterizada por la racionalidad y la publicidad, haciendo frente a
las asimetrías de un federalismo subordinado, y en el que se pueda privilegiar
el sentido ético de la política, fortaleciendo los sectores del desarrollo
nacional, regional y local, y dando a éste un rostro humano, es decir, poner en
el centro de toda política y acción de gobierno el bienestar de la gente.
El Estado posmoderno bajo
las pautas del capital globalizado
La integración regional como expresión
de la globalización trajo consigo una contradictoria política de cooperación
internacional, en algunos casos promotora de la apertura económica, mientras
que el proteccionismo es característico de otros. La internacionalización de la
producción ocurrió preferentemente en aquellos procesos que privilegian la transformación
manufacturera y la aplicación de los avances científicos. La política natural
resultó la apertura necesaria para ubicar plantas productivas en distintos
países socios, requiriéndose la estandarización de procesos y la
homogeneización de la producción. El grado de internacionalización aumentó con
el trabajo directo productivo y el trabajo indirecto comercial, aunque es en el
sector financiero en el que se ha manifestado en mayor grado que en cualquier
otro sector.
Entre los argumentos sustentados para
dar pie a las transformaciones mundiales en pos de un sistema económico
globalizado se pronunciaron dos paradigmas: el de la comunicación y el del
mercado. Por un lado, la culminación del conflicto oeste-este, se dice,
propició la “victoria” del capitalismo sobre el socialismo, afianzó la idea de
que la vida económica debería regirse por los dictados del mercado, marginando
la intervención activa del Estado en el destino de los mercados. Por otra
parte, el progreso de la sociedad mundial ha sido soportado por el avance
tecnológico y científico, particularmente mediante el desarrollo de las
comunicaciones; ya sea en la realización de las transacciones comerciales y por
su participación en el flujo de las inversiones financieras, así como en la
manera en que se transmite la cultura; las comunicaciones han hecho posible la
inmediatez de tales procesos, reduciendo trámites y tiempos de transacción, y
haciéndolas más abiertas y globales, sin que las fronteras nacionales sean
motivo para que se atenúen o inhiban.
Como
fenómeno paralelo a la globalización, la posmodernidad ha venido a dar cuenta
de esta nueva realidad en términos del imperio de “…lo fragmentario, lo
efímero, lo discontinuo, el cambio caótico, el pluralismo, la coexistencia de
un gran número de mundos posibles o más simplemente, espacios inconmensurables
que se yuxtaponen o superponen entre sí.” (Barone, 2001: 8) El rasgo distintivo
de este mundo posmoderno es su estado de “liquidez” como contraposición a la
“solidez” (Bauman, 2013: 17) propia del mundo moderno, aquel que surgió de la
Ilustración y en el que sentó sus bases el sistema capitalista, es decir, el
mundo del Estado Nación, del Estado liberal y la sociedad civil.
El
capitalismo globalizado planteó la definición y consolidación de organismos
supranacionales en detrimento de la fortaleza del Estado nacional. Estos
organismos asumieron como propósito ordenar la economía mundial y garantizar el
libre intercambio de capitales de todo tipo, así como los derechos de propiedad
de los diversos actores participantes en el escenario global. Por su parte, el
Estado nacional se vio forzado a redefinir su tamaño y replantear su papel en
el mercado y frente a la sociedad civil.
La acción del Estado moderno,
delimitado por el territorio nacional, tenía claramente definido su papel como
generador de los bienes y servicios públicos requeridos por la población. El
cambio suscitado con la posmodernidad debilitó las fronteras nacionales en aras
de crear condiciones para la expansión y concreción del capital internacional.
Desde la década de los setenta del siglo XX se difundieron profusamente y,
luego, se pusieron en práctica los
preceptos del neoliberalismo; con este modelo económico se retrajo el Estado
interventor y dirigista, se asumió la reducción drástica del gasto público, y
se institucionalizaron nuevas formas de conducción económica, privilegiándose
los equilibrios del mercado, la liberalización económica y la integración de
los capitales nacionales a la dinámica de la economía internacional.
Reformas institucionales y
organizacionales: repliegue estatal y el ascenso del mercado
Con el surgimiento del denominado Consenso de Washington
en 1989, el programa neoliberal se consolidó al formalizarse el paquete de
reformas que se introdujeron a los países latinoamericanos desde las oficinas
del Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y el Departamento del
Tesoro de los Estados Unidos. El propósito, según Casilda (2005: 3), se definió
en una estrategia que buscaba “…orientar a los gobiernos de países en
desarrollo y a los organismos internacionales a la hora de valorar los avances
en materia económica de los primeros al pedir ayuda a los segundos.” Así, se
establecieron 10 instrumentos de política económica que permitirían realizar
cambios estructurales en los países de América Latina, pensando que a la larga
redituarían para un mejor comportamiento de las economías nacionales y abrir la
posibilidad de un pago seguro de los compromisos de la deuda.
Las medidas propuestas fueron la disciplina fiscal de los
gobiernos, el incremento de la inversión gubernamental por parte del gobierno
en educación salud e infraestructura social y económica, la ampliación de la
base tributaria para propiciar mayores flujos al erario, el sometimiento de las
tasas de interés a la dinámica del mercado, fomentar la competitividad del tipo
de cambio, abrirse al mercado internacional mediante la liberalización
comercial, la apertura a la inversión extranjera directa, el redimensionamiento
estatal mediante la desaparición, fusión y privatización de las empresas
gubernamentales, la desregulación con el fin de establecer condiciones
institucionales a favor del intercambio comercial con otros países y la
competitividad, y dar seguridad a los diferentes sectores de la sociedad en cuanto
a sus derechos de propiedad.
Estas medidas se concretaron con la implementación del
Plan Brady, mediante la reestructuración de la deuda contraía con bancos
comerciales; la estrategia planteó la participación voluntaria de los gobiernos
latinoamericanos en un proceso de reducción de la deuda y su servicio en un
contexto pautado por las condiciones del mercado, con el compromiso de que los
flujos generados pudiesen reinvertirse para activar las economías locales y
aumentar con ello la capacidad de pago de la deuda.
Bajo las prescripciones del fundamentalismo de mercado,
la estrategia reformista se condujo a la aplicación de diversas reformas
asociadas con la privatización de empresas paraestatales, la desregulación, la
descentralización y la simplificación de trámites para incentivar el sistema de
mercado. Estas fueron las medidas convencionales de las décadas de los setenta
y los ochenta. Posteriormente, los argumentos de estos cambios derivaron en la
necesidad de hacer cambios en el mismo estilo de gestión gubernamental;
entonces se planteó la necesidad de transformar la tradicional estructura
jerarquizada y centralizada del gobierno por otra capaz de responder a las
necesidades y demandas de una sociedad más participativa y diversa, dando paso
a las propuestas de una nueva gestión pública.
De esta manera, en México, se ha apuntado en otro trabajo
(Ordaz Alvarez, 2010: 47-48), los
cambios institucionales y organizacionales orientados a configurar un nuevo
perfil del aparato gubernamental y establecer las condiciones para un nuevo
accionar frente a la sociedad y el mercado fueron dirigidos a resolver la
crisis fiscal mediante una “realista” administración de la deuda y la
aplicación de medidas de austeridad gubernamental; atender la crisis de
legitimidad debido a la generalizada corrupción de funcionarios públicos, el
desapego a la legalidad y la acentuada discrecionalidad en la toma de
decisiones, mediante un marco institucional que fortaleciese la transparencia y
rendición de cuentas y el aseguramiento de la calidad en la prestación de
servicios públicos mediante sistemas de seguimiento y evaluación en los que la
participación social es un componente principal y el manejo eficiente y cuidado
de los programas y proyectos del gobierno (incluyendo en estos aquellos que
derivan de las concesiones a particulares).
En el mismo sentido, como ya se
señaló, la globalización económica vino a exigir una nueva institucionalidad
gubernamental que ayudara a facilitar el intercambio comercial y la solución de
controversias entre países, así como la estructuración de una serie de
programas de gobierno tendientes a respaldar el desarrollo de ciertos sectores
de la economía, la dotación de servicios públicos y la capacitación de
servidores públicos en nuevas ramas de servicio, brindando atención a los
vínculos derivados de la regionalización comercial.
De igual manera, un destacado papel en
la nueva orientación del quehacer gubernamental lo ha tenido el avance
científico y tecnológico, particularmente en los ámbitos de la comunicación y
la información, con amplio impacto en la configuración de nuevos sistemas y
procesos operativos y administrativos, en el
uso de tecnología para agilizar el servicio público digital y atender
las demandas ciudadanas; ello, por supuesto, ha requerido el impulso de
programas de capacitación y adiestramiento para los servidores públicos.
Simultáneamente, y en correspondencia
con los esquemas propuestos por el modelo económico neoliberal, se insistió en
introducir un nuevo estilo gerencial para
manejar los asuntos de gobierno de
aquellos países comprometidos con la reforma estatal pautada por los organismos
financieros internacionales.
Gobiernos ¿fuertes o
débiles?
La
transformación institucional del Estado mexicano ha sido una constante desde
los años setenta del siglo XX.
Las
acciones comprendidas en la reforma administrativa de los gobiernos de los
presidentes Luis Echeverría y José López Portillo, fueron los indicios de una
modernización estatal basada en el fortalecimiento de un Estado altamente
interventor preocupado por organizar sus amplias estructuras y documentar la
diversidad de procesos surgidos por las exigencias de un desarrollo compartido;
es un periodo en que los esfuerzos se centran en el impulso de los procesos de
sectorización y simplificación de trámites, la reforma electoral, el equilibrio
entre los factores de la producción y el impulso de la reforma administrativa y
la capacitación en el trabajo como componentes de una estrategia de cambio
institucional.
El
relevo generacional impulsado por el gobierno del presidente Miguel de la
Madrid, se vio limitado por los efectos de una fuerte crisis estructural
caracterizada por una galopante inflación, el descontrol de los precios del
petróleo (principal fuente de ingresos para impulsar el desarrollo del país) y
la deuda más elevada que ha vivido el país en los últimos años. Sus programas
de Renovación moral de la sociedad mexicana y de Reconversión industrial de la
economía nacional, sirvieron de marco a las estrategias de transformación
institucional en materia de planeación del desarrollo, de fortalecimiento del
ámbito municipal, la descentralización de la vida nacional y el combate a la
corrupción como principal flagelo del gobierno y la sociedad.
El
proyecto neoliberal emergió durante el gobierno del presidente Carlos Salinas y
se ha desarrollado durante las siguientes administraciones. En un primer
momento, con el liberalismo social se pretendió paliar los graves problemas
sociales del país en materia de justicia social, sin embargo no fue suficiente,
generando manifestaciones populares que incluso se expresaron mediante las
armas, como fue el movimiento zapatista.
Los
cambios institucionales se han propuesto, como se apunta líneas arriba, como
una de las estrategias para la solución de los problemas económicos que han
apremiado a los países de la región, a fin de crear condiciones para el
desenvolvimiento de una economía global, brindando facilidades a los mercados
de todo tipo para el libro flujo de los factores productivos, así también, esto
ha llevado a la transformación del aparato gubernamental, retrayéndose de su
papel activo en las tareas como agente económico y reduciendo su campo de
acción como rector del desarrollo nacional.
Durante la administración del presidente Enrique Peña Nieto se
institucionalizaron 11 reformas estructurales, buscando incidir en diversos
campos del desarrollo nacional: la reforma energética, la de telecomunicaciones
y radiodifusión, la reforma en materia de competencia económica, la financiera
la hacendaria y la laboral. También se introdujeron cambios institucionales en
materia educativa, la reforma política-electoral, se estableció el código
nacional de procedimientos penales, la nueva ley de amparo y la reforma en
materia de transparencia y rendición de cuentas.
Con el desarrollo y modernización de las reglas
institucionalizadas y racionalizadas en el desempeño de las organizaciones
públicas, se integran y amplían los mecanismos formales de actuación,
incorporando estas reglas como elementos estructurales de las mismas
organizaciones. Como lo proponen en su ya clásico trabajo Meyer y Rowan (1999:
82-103), a medida que las organizaciones introducen estos cambios
organizacionales e institucionales se modernizan, extendiendo sus estructuras y
procesos bajo esquemas racionales de actuación soportados por instituciones
racionalizadas. Siendo estos elementos socialmente legitimados y
racionalizados, las organizaciones y actores que la integran maximizarían,
legitimarían y aumentarían sus recursos y capacidad de desarrollo y atención a
los fines a los que sirven.
Ello supondría la presencia de instituciones y capacidades
gubernamentales fuertes, suficientes para responder a las demandas y
expectativas de bienestar y desarrollo de la población, privilegiar el interés
público sobre el privado, y establecer condiciones para una presencia activa y
competitiva en el contexto internacional.
Sin embargo, la realidad nos plantea otra lectura. Así, se ha
planteado que “…las reformas emprendidas, el crecimiento
económico alcanzado y el fortalecimiento institucional son medios para un fin
y no fines en sí mismos. El objetivo primordial es la ampliación de las
opciones de vida de las personas.” (PNUD, 2016: 87) Si
bien en los últimos años se observa una reducción de los índices de desigualdad
social, aún persisten problemas entre los distintos ámbitos de gobierno, tanto
de manera vertical como horizontal y en cuanto a la población que vive en
ellos.
Se
vive un federalismo subordinado y asimétrico. Regionalmente, se observa que en
2012 las entidades federativas del sur-sureste del país se ubicaron en las de
menor índice de desarrollo humano, por debajo de los estados del norte y del
centro del país, estos últimos con el mayor índice de desarrollo; destaca el hecho
que sólo el centro y norte del país se colocó por encima del promedio del resto
de América Latina y el Caribe. (PNUD, 2016: 108-109). Persisten desigualdades y
rezagos en materia de servicios básicos, en salud y educación, en el mercado
laboral y en la capacidad adquisitiva de la población y en su nivel de ingreso.
La apuesta al sistema globalizante
y al modelo neoliberal se ha venido deteriorando en tanto que los beneficios
esperados de ambos no se han reflejado en el bienestar de la población. Recientemente
se ha estimado la desaceleración tendencial de la economía mundial (Bárcena y
Prado, 2016: 25-27), con efectos negativos en el crecimiento tanto de los
países desarrollados como de los países en desarrollo, con excepción de ciertos
países como China e India. Este escenario presenta reducciones en la tasa de
crecimiento del producto interno bruto de los países, la disminución de la tasa
de crecimiento de formación bruta de capital fijo y el estancamiento de la
productividad.
En otro sentido, la desigualdad se
ha elevado, tanto en países desarrollados como en desarrollo, incrementándose
la concentración del ingreso en la población más rica, en detrimento de las
clases populares; Bárcena y Prado (2016: 27), por ejemplo, refieren que “el 1%
más rico de la población de Europa Occidental posee el 31% de la riqueza,
mientras que el 40% más pobre posee solo el 1%” y agregan que el “mayor aumento
de la desigualdad se produjo en las década de 1980 y 1990, un período
caracterizado, en el mundo desarrollado, por la simultánea reducción de la
volatilidad de la inflación y de la tasa de crecimiento del PIB:”
En
los últimos 25 años La tasa de crecimiento de América Latina ha sido menor que
el de las otras regiones del mundo. Sólo
la región de África Subsahariana, Asia Central y los países en
desarrollo de Europa se encuentran por debajo. Esto tiende a agravarse por la
actitud proteccionista que ha asumido el gobierno norteamericano en los últimos
meses y la vulnerabilidad de las economías de la región ante la economía
global.
A manera de conclusión
Este
tiempo ha sido marcado por la pugna de los capitales internacionales en un
contexto de economía globalizada. Las naciones y sus gobiernos en la región han
sido avasallados por las políticas reformistas de corte neoliberal. Como parte
de este contexto, estos gobiernos han transformado su perfil y papel en los
diferentes ámbitos, tanto en lo político, como en lo económico y
particularmente en su relación con la sociedad. Por ello, han vitalizado y
diversificado sus instituciones con el fin de responder a las nuevas
condiciones.
En
este periodo, hemos presenciado
diferentes enfrentamientos, como el del Estado
vs el Mercado; la disputa del Interés público vs Interés privado; el del
desarrollo global de los grandes capitales vs el desarrollo nacional, regional
y local. Consideramos que seguirán replicándose en tanto que el mismo sistema
capitalista continúe con los mecanismos que permiten su reproducción y
acumulación.
Subsiste la fuerte presencia de un sistema federal subordinado y
asimétrico; el cual, entre sus expresiones deja ver la construcción del
andamiaje institucional mediante reiteradas prácticas de un isomorfismo
subordinado. El perfeccionamiento de este marco institucional ha ocurrido en
los diferentes espacios de la vida estatal, social y pública. Sin embargo, el
cuestionamiento acerca de su operatividad y correcta aplicación nos alertan de
la necesidad de continuar el perfeccionamiento de su implementación.
Los reclamos de transparencia, rendición de cuentas y, en general,
de apego a la legalidad denuncian que la debilidad y riesgo de la vida
democrática del país reside en la configuración de un estamento sociopolítico
que se ha colocado por encima de la sociedad y se ha apropiado de los espacios
de deliberación y decisión de los grandes proyectos de la nación.
Los retos presentes se asumen en relación con la pugna de las
prácticas de la “politiquería” frente a los propósitos de interés público y
social de la política. Estos retos se develan en la promoción de un desarrollo
global al servicio de los grandes capitales frente al desarrollo que privilegia
el ámbito local, regional y nacional, a aquel que pone su atención en los
graves problemas que viven la población, sean estos de orden económico,
político, social, cultural y ambiental. También se observa en el sentido con el
que se ha definido el actual perfil y programa de acción del Estado, retraído y
sometido a las prescripciones del mercado, en tanto que, con el fracaso de esta
perspectiva, emerge la idea y exigencia de un Estado socialmente necesario,
comprometido con el interés público y con el bienestar de la población.
Si consideramos que el cambio social requiere la concurrencia de
varios factores para su habilitación, tendríamos que propiciar que estos
factores participen de manera decisiva en la consecución de los objetivos
sociales, en la solución de los asuntos y problemas públicos, con conciencia
ética y compromiso social. Se cuenta con la infraestructura organizacional y el
andamiaje institucional, se realizan esfuerzos para profesionalizar y
sensibilizar a los diversos actores del gobierno y la sociedad, pero existe el
dique que representa la insensibilidad y falta de voluntad para la acción de
buena parte de la élite política, en los tres órdenes de gobierno y en los tres
poderes del poder estatal.
Esto ha derivado en la desvirtuación de la política, en la
procrastinación, en la sine cura, en la improvisación, en la difusión del
cinismo, en la deshonestidad, en la corrupción y en la impunidad.
El reto es consolidar una gobernabilidad sustentada en una
gobernanza democrática; en el fortalecimiento de un nuevo estilo de gobierno
sustentado en políticas públicas dotadas de sus dos componentes básicos: la
racionalidad y la publicidad; la gestión gubernamental de proyectos y programas
orientados al bienestar de la gente, cuya operación esté marcada por su
eficiencia, eficacia, efectividad, transparencia, manejo respetuoso de los
recursos involucrados y principalmente la honestidad; el compromiso con las
clases populares, mediante programas dirigidos a la generación de empleo,
aseguramiento de las condiciones básicas de vida y el combate a la pobreza; el
empoderamiento ciudadano y social, de manera que estos estén presentes y
cuidadosos de todo acto de gobierno; la definición de una estrategia nacional
que permita el equilibrio de las regiones y ciudades en cuanto a posibilidad de
progreso, una estrategia fincada en una visión de largo alcance y no en la
inmediatez del beneficio fácil y sin cimientos. En resumen, un gobierno
comprometido con un desarrollo con rostro humano, con el rostro de todos y cada
uno de los integrantes de la población y no el de unos pocos.
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