AOA. Esculturas de Alfredo Velarde. 2015.
En los primeros años de la década de los ochenta,
bajo el impulso de un nuevo estilo gubernamental centrado mayormente en la renovación
moral, la reconversión industrial y la racionalidad económica en los actos de
gobierno, se planteó modificar la base institucional para la organización y
funcionamiento del gobierno y la manera en que se regularían las condiciones de
operación de la economía mixta. En este sentido es que se dieron las reformas
constitucionales a los Artículos 25, 26, 27, 28 y 115 de la carta fundamental
del país.
El marco de las relaciones intergubernamentales fue
modificado al institucionalizarse el papel del Estado como rector del
desarrollo nacional con atribuciones en materia de planeación, conducción
coordinación y orientación de la actividad económica nacional, mediante la
estructuración del sistema de planeación nacional y los esquemas de
coordinación entre los tres órdenes de gobierno, así como las relaciones de
éstos con los sectores social y privado del país, los estados y municipios.
Con este esquema sistémico de planeación, se
pretendía establecer nuevas formas de ordenación y racionalidad en las decisiones
y actuación del gobierno, revertir el centralismo característico del
federalismo mexicano y la apertura de vías formales para el diálogo entre
gobernantes y gobernados. Técnicamente, y de manera paulatina, se fueron
sumando al quehacer gubernamental estrategias e instrumentos exitosos en la
administración de negocios; dependencias y organismos del sector paraestatal
experimentaron los primeros ejercicios de la planeación estratégica (desde los
setenta estos influjos se empezaron a notar en estos espacios).
Sin embargo, el sistema de planeación promovió el
desarrollo de una nueva cultura organizacional en el gobierno, al incorporar
dos elementos que venían a modernizar la administración pública y su relación
con los gobernados: el diseño, instrumentalización y práctica del plan de
desarrollo, por una parte, y la apertura de vertientes de participación en el
diseño, implantación y seguimiento de las acciones de gobierno contenidas en el
plan.
En este contexto, la construcción de una agenda planeada del gobierno resulta de
los procesos institucionales que llevan a diseñar diferentes instrumentos del
sistema de planeación gubernamental reconocidos en la constitución del país y
en las respectivas de las entidades federativas. Se puede afirmar que su concreción
formal es el plan de desarrollo. Su objetivo radica en la racionalización de
las decisiones y acciones del gobierno, brindando atención a los problemas de
interés público. Esta agenda involucra dimensiones de diversa naturaleza en su
confección (Gráfico 1), teniendo en cuenta que esta concurrencia de diversos
elementos sirve de base para su definición objetiva e integral.
A lo largo de la década de los noventas se hicieron
expresas las intenciones de impulsar una nueva forma de hacer gobierno mediante
la incorporación de prácticas del mercado en el quehacer de las organizaciones
del Estado. Con el fin de promover la productividad y estabilidad económica del
Estado reformado, se elevó la propuesta, de manera más firme, de incorporar las
prácticas administrativas de la iniciativa privada al interior de las oficinas
de gobierno.
México vivió durante el sexenio 1982-1988 el relevo
generacional con la presencia de nuevos políticos que fueron adjetivados como
tecnócratas y/o neoliberales; tocó a ésta y a las dos subsecuentes
administraciones emanadas del Partido Revolucionario Institucional promover y
poner en práctica las grandes transformaciones de la etapa exoprivatizadora, en
tanto que durante el sexenio del primer Presidente surgido de las filas del Partido
Acción Nacional se abrieron francamente las puertas para la introducción de la
nueva cultura de gestión pública.
Vivencias transformadoras ya se habían
experimentado con la dinámica de la alternancia del poder en las entidades
federativa, poniéndose en práctica nuevos estilos y métodos de gestión (Cabrero
Mendoza et al., 1996), que van desde
la apertura hasta la participación ciudadana en programas de gobierno, pasando
por la tecnologización de procesos y la incorporación de prácticas
administrativas de los negocios privados, como el Desarrollo Organizacional y
la Planeación Estratégica.
El nuevo Sistema Nacional de Planeación
Participativa, quedó explícito en el Plan de gobierno del periodo 2001-2006. A
fin de apoyar la operación continua y eficaz de la administración pública, el
sistema contemplaba tres grandes procesos: la planeación estratégica
(fundamento del sistema), el mejoramiento organizacional (mediante la
modernización de estructuras, procesos y proyectos) y el seguimiento y control
(para correcciones y ajustes de programas).
En la primera parte de dicho documento se presentó
la evaluación de las condiciones del gobierno y del entorno del país,
definiendo sus propósitos generales a partir de la estructura convencional de
la planeación estratégica: la visión del país a 25 años, la misión del
gobierno, los principios conductuales para el desarrollo de las funciones de
gobierno (desagregados en tres postulados: humanismo, equidad y cambio; en
cuatro criterios para el desarrollo nacional: inclusión, sustentabilidad,
competitividad y desarrollo regional; y en cinco normas básicas de acción
gubernamental: apego a la legalidad, gobernabilidad democrática, federalismo,
transparencia y rendición de cuentas) y, guiados por estos principios, los
programas, proyectos y acciones del gobierno.
El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 siguió el
mismo enfoque en su elaboración. Si bien apuntaba que respondía a las
disposiciones constitucionales y de la Ley de Planeación y al Sistema Nacional
de Planeación Democrática, su configuración partió del establecimiento de una
estrategia para lograr la visión del país a 23 años.
Sustentado en una visión de futuro, pretendía
fomentar el cambio de actitud e impulsar un ejercicio de planeación y
prospectiva que ampliara los horizontes de desarrollo. Lo singular de este plan
es que definió al Desarrollo Humano Sustentable como premisa para el desarrollo
integral del país en el largo plazo. Considerando la visión y la premisa básica
del desarrollo, a partir de ambos se fijaron los cinco ejes rectores de la
política pública, los objetivos nacionales, las estrategias generales y las
prioridades de desarrollo propuestos en los programas sectoriales,
institucionales, regionales y especiales.
El Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, teniendo al Partido
Revolucionario Institucional de nuevo al frente del Poder Ejecutivo, ha
retomado el esquema tradicional del Sistema Nacional Democrática. En su
contenido, sin embargo, se conservan determinados términos y elementos de
análisis diagnóstico que recuerdan la perspectiva estratégica, tales como la
visión general, el aprovechamiento de oportunidades para el desarrollo y las
limitantes para este proceso.
AOA. Estructura. 2015.
La práctica de la planeación estratégica se ha
generalizado, enriqueciendo los planteamientos originales del Sistema de
Planeación. Los gobiernos de las entidades federativas también la han
implementado, y se ha ido más allá, hasta el ámbito de gobierno municipal. Para
ello no ha sido obstáculo el hecho de que estos gobiernos procedan de
filiaciones partidistas diferentes.
El manejo de la planeación estratégica no ha
dependido del partido político que gobierna, se ha visto que es un medio
empleado en planes de gobiernos estatales y municipales encabezados por
funcionarios provenientes de diversos partidos políticos. Como lo señala
Mauricio Merino (2006), a medida que la gestión municipal se ha vuelto más
compleja, es cierto que se vuelve necesaria la incorporación de técnicas
modernas propias de la Nueva Gestión
Pública y de nuevas estructuras técnicas, pero también es imprescindible el
desarrollo de nuevas actitudes, convicciones e identidades de los servidores
públicos con estas nuevas prácticas, e incluso, agregaríamos, con las prácticas
de la administración convencional, como la planeación del desarrollo.
Fuentes:
Cabrero Mendoza, Enrique, Rodolfo García del Castillo y
Martha Gutiérrez Mendoza. 1996. La nueva
gestión municipal en México: Análisis de experiencias innovadoras en gobiernos
locales. México: Miguel Ángel Porrúa Grupo Editorial y CIDE, A. C.
Merino, Mauricio (Editor). 2006. La gestión profesional de los municipios en México. Diagnóstico,
oportunidades y desafíos. México: CIDE, A. C.
Ordaz Alvarez, Arturo. 2010. La Gestión Pública Municipal. Estudio sobre las Capacidades Institucionales
y Administrativas en el Ayuntamiento de Hermosillo Sonora. 2006-2009.
México: Universidad de Sonora.
Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos
Planes de Desarrollo
1982-1988, 2001-2006, 2007-2012, 2013-2018
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