Hermosillo, Sonora a 31 de agosto de 2026.
Comprende el bosquejo de un sistema de Administración Pública para un Estado Republicano
Florentino
González
Estudio introductorio de Omar Guerrero. Escuela Superior de Administración Pública. Cátedra de Colombia. Colombia, Unidad de Publicaciones, ESAP, 1994 (Santafé de Bogotá, 1840)
CAPITULO I
Idea general de la
administración pública y de las cosas que tiene por objeto
1.
Definición de la administración
pública. 2. Diversidad de
intereses a que tiene que atender. 3. Autoridades distintas que deben intervenir en su manejo. 4. División de la administración en general o
nacional, y parcial o municipal. 5. Jefe de la administración pública, disposiciones que lleva a efecto,
inspección en todos los negocios de la administración. 6. Disposiciones para administrar los negocios
seccionales o municipales y agentes que las ejecuta. 7. Reflexiones y ejemplos relativos a la
administración municipal. 8. Participación
de la autoridad judicial en la administración pública. 9. Principio del razonamiento en ciencia
administrativa: la utilidad general.
1. La administración pública es la acción de las autoridades sobre los
intereses y negocios sociales, que tengan el carácter de públicos, ejercida
conforme a las reglas que se hayan establecido en una nación para manejarlos.
2. Para que los individuos de una sociedad política puedan hallar en
ella el bienestar y la felicidad, es necesario que todos sus intereses y
negocios que tienen relación con el estado social sean bien atendidos, ya
tengan ellos conexión con la masa entera de la sociedad, ya se refieran a
porciones más o menos considerables de ella. Negocios hay que pueden ser
manejados por el impulso uniforme de una sola autoridad en toda la nación,
porque a todos nos afectan de la misma manera y para todos tienen igual
importancia: la seguridad exterior; el comercio exterior; todo lo relativo a
nuestras relaciones con pueblos extranjeros, y otros negocios de esta
naturaleza pueden atenderse de una misma manera en todas partes. Estatuya sobre
esto el cuerpo legislativo nacional, y conforme a las reglas que diere
administre el jefe de la nación; es decir, gobierne el legislador y administre
el ejecutor.
Pero hay otros intereses y negocios, que afectan a una porción grande de
la sociedad, o solamente a una localidad, y que no pueden ser atendidos por
disposiciones generales. Pretender amoldarlos todos a una misma regla, y querer
que la autoridad ejecutora o administradora pueda sacar de la acción uniforme
que sobre ellos ejerza resultados iguales y ventajosos, será una bella idea,
cuya realización podemos apetecer; pero no es una cosa positivamente asequible,
ni que pueda combinarse con la infinita diversificación a que por las
circunstancias locales están sujetos los intereses a que se debe atender.
3. La acción de la autoridad sobre los intereses o negocios públicos, o
el manejo de ellos, debe arreglarse, pues, por esta variedad; y las leyes
administrativas deben tenerla presente al dar a los funcionarios sus
respectivas atribuciones. Cuando los intereses pueden recibir una acción
uniforme y general, puede el legislador dar una disposición directa, que se
lleve a efecto de una misma manera en todos los puntos del territorio, como
sucede con la recaudación y manejo de las contribuciones nacionales, con la
fuerza armada permanente, con la marina de guerra y mercante, y otros negocios
que afectan de un mismo modo a toda la sociedad. Pero cuando los intereses, por
ser varios, no pueden recibir esta acción uniforme, exigen particulares modificaciones
en el ejercicio del poder público, para que puedan ser manejados con acierto y
prudencia: y aún requieren también que autoridades distintas sean las que
tienen intervención en ellos. Síguese de aquí, que no pueden establecerse
reglas seguras para administrarlos, por la autoridad general, ni por
consiguiente puede suponerse que sea factible el poner en acción dichas reglas.
El manejo, pues, de estos intereses, y las reglas conforme a las cuales haya de
verificarse no pueden ser iguales, ni pueden tampoco recomendarse a unas mismas
autoridades. Deberán dejarse al cuidado de aquellos que los entienden mejor, y
que más pueden desear su progreso y mejora, por la inmediata utilidad que hayan
de experimentar.
4. La administración puede y debe, por tanto, dividirse en general o
nacional, y parcial o municipal. La primera es la acción de la autoridad
pública sobre los intereses y negocios sociales comunes a la masa entera de una
nación o de la mayoría de ella: la segunda es la acción de la autoridad pública
de una sección de la sociedad sobre los intereses y negocios que son peculiares
a esta misma sección.
5. La acción sobre los intereses y negocios generales la comunica
primitivamente la autoridad legislativa, que es la que con propiedad podemos
llamar gobierno, pues es la que da los preceptos, en virtud de los cuales se
experimenta el ejercicio del poder que conduce la sociedad a su fin. El
encargado de la autoridad ejecutiva pone en práctica estos preceptos en todo el
Estado, por medio de diversos agentes, y es por lo mismo el supremo
administrador nacional. y como, a pesar de que no deba él tener intervención
directa sobre los intereses peculiares de las secciones, ni estar encargado de
su manejo, es preciso que, al consultar los que los administren la variedad que
hay en ellos, para obrar de conformidad con sus exigencias, no turben la
armonía que debe existir entre las diferentes partes del Estado, ni se ensanche
el círculo de acción de la administración seccional; el encargado de la
autoridad ejecutiva debe estar revestido de las facultades necesarias, para
inspeccionar lo que se hace en las diferentes secciones, ya con el objeto de
promover que se anule y no se lleve a efecto, o sea bien con el de estimular a
que se disponga y ejecute alguna cosa útil que se haya omitido hacer. Esta
suprema inspección, habilitándolo para ejercer su acción en beneficio público,
le da también en los negocios municipales la única intervención útil que puede
atribuírsele: teniendo de esta manera subordinados todos los asuntos
administrativos, es en realidad el jefe de la administración pública en todos
sus ramos. Las noticias que se proporcionan con la inspección que ejerce en los
negocios municipales o seccionales, le dan los medios de combinar los intereses
diversos y de conservar ilesos los derechos del cuerpo político entero, sin que
sean ofendidos los de las secciones que lo componen.
6. En estas secciones, cuyo conjunto forma la nación, las reglas para el
manejo de sus intereses y negocios peculiares deben darse por corporaciones
nombradas popularmente en las mismas secciones, y llevarse a efecto por
funcionarios en cuyo nombramiento intervenga también el pueblo, y que pueden al
mismo tiempo ser agentes de la administración nacional. El poder público,
guiado de esta manera en su acción por los conocimientos locales, se ejerce con
acierto sobre los intereses que se le encomiendan, y también con aquella
eficacia y activa diligencia que inspira los procedimientos de los que,
honrados con la confianza de sus compatriotas, y sabedores de que hacen un bien
de que ellos mismos van a disfrutar en el lugar de su domicilio, tienen
presente cuanto puede servir de estímulo para emplear sus fatigas en beneficio
público.
7. La intervención del pueblo en la designación de los ciudadanos que
han de manejar los intereses y negocios municipales produce en los Estados
Unidos los más ventajosos resultados. Allí se ve la república desde el COMUN o
parroquia hasta el conjunto de Estados que forman
La administración pública organizada, en cuanto sea posible, de la
manera que lo está en aquel pueblo afortunado, podrá tal vez no presentar el
ejemplo de que a un tiempo y con uniformidad acompasada se esté haciendo una
misma cosa en toda la nación. Intereses diversos, que aparecen también en
tiempos diferentes, no pueden ser manejados de este modo; porque cuando fueran
los unos favorecidos, muchos tal vez serían sacrificados, o por lo menos
pasados por alto; resultando malogrado el objeto que debe tener el ejercicio de
la autoridad pública, o lo que es lo mismo, frustrados los designios que debe
tener una buena administración. No todo en la sociedad puede andar al mismo
paso; ni por un solo camino y con un mismo guía marchan todas las partes de la
nación: hay que poner en acción elementos heterogéneos para conseguir un
resultado. Las desigualdades de la superficie del globo, la diferencia de los
climas, la varia circulación de las aguas por los diversos territorios de una
nación, la posición más lejana o más próxima de las costas del mar, la mayor o
menor riqueza de los habitantes, y varias otras circunstancias, cuya
enumeración fuera largo y fastidioso hacer, diversifican de tal manera los
intereses, que no hay asomo siquiera de posibilidad de que un cuerpo
legislativo hubiera de conocerlos y atenderlos, ni de que el ejecutor pudiese
administrarlos. El gobierno y la administración municipal son necesarios, y sin
ellos en vano suspira un pueblo por su adelanto intelectual y material, y en
vano se querrán formar esos hábitos democráticos, que dando a los habitantes
una grande participación en la cosa pública los hacen interesarse por ella, y
engendran aquellos sentimientos de patriotismo que, aunque se forman en el
recinto de las localidades, abrazan por necesidad a la nación entera.
He aquí un federalismo, que podrá ser alarmante para los que se asustan
con las palabras, que conciben un insano horror por todo aquello que se opone a
los hábitos que engendró la pereza, y preocupaciones nacidas de no haberse
tomado el trabajo de examinar la naturaleza de las cosas. He aquí este
federalismo, que dejando expedita la acción de las autoridades generales en lo
que entienden y pueden hacer bien, no priva a las localidades de que se ocupen
de lo que sólo ellas pueden manejar con acierto.
Desde una época muy lejana conocieron los pueblos la necesidad de
adoptar este sistema; y los gobiernos, aún los más despóticos, se vieron
obligados a hacerles concesiones, desprendiéndose en favor de los funcionarios
elegidos en los municipios de una parte de su autoridad, que concentrada en sus
manos era solo útil para oprimir, pero no para desarrollar los gérmenes de la
prosperidad social. Y felizmente la experiencia de los siglos, lejos de
desacreditar la institución, confirma con brillantes ejemplos la verdad de las
doctrinas que voy enunciando, y acalla el empirismo político, que condena las
instituciones sin averiguar los principios que las sostienen. No llevaré la
imaginación de mis lectores a las ciudades de la antigua Grecia, ni a los
municipios de la república y del Imperio romanos, aunque los recuerdos
históricos de aquellas poderosas y célebres naciones me servirían para
demostrar, que su decadencia marchó a la par con las usurpaciones que los jefes
del Estado hicieron de la autoridad municipal, concentrando en sus manos, para
oprimir, el poder que se había repartido entre muchos, para adquirir y
conservar los bienes sociales. Más cerca de nuestra época, y en naciones que
han llegado a un punto de esplendor y grandeza, de que no puede darnos idea la
historia antigua, existen hoy las pruebas prácticas de la exactitud y verdad de
mis principios. Para contrastar de alguna manera el poder de los señores
feudales, tan temibles siempre para los reyes, el monarca concedió un gobierno
y una administración municipal a algunas ciudades, que tenían en consecuencia
la facultad de nombrar un concejo, y un magistrado local que llevase a efecto
sus disposiciones; es decir, que administrase los intereses locales. Las
ciudades que consiguieron este beneficio fueron las únicas que prosperaron, en
medio de los desórdenes de la anarquía feudal, y fueron las que con el tiempo
transmitieron a las demás las ideas democráticas que, primero en Inglaterra, y
después en otros Estados han propendido al establecimiento de un gobierno
protector de la libertad y cuidadoso de conservar las garantías sociales. En
1207 se hicieron por JUAN SIN TIERRA [1]
las primeras concesiones municipales a la ciudad de Londres. Según ellas pudo
desde entonces elegir y remover su magistrado local y sus consejeros comunales,
y ver por medio de ellos por sus propios intereses. Posteriormente obtuvieron
iguales franquicias otras ciudades, no sólo del Imperio Británico, sino también
de
El gobierno y la administración municipal han contribuido siempre a la
prosperidad de los Estados, sin servir de embarazo a la dirección de la
sociedad en masa. Aún en la desgraciada España, víctima por tanto tiempo de la
dominación lóbrega de los inquisidores y de la absurda tiranía de sus reyes,
los pueblos vascongados presentan ejemplos de lo que pueden hacer el gobierno y
la administración municipal. En medio del abandono y de la indolencia general,
el vizcaíno ha conservado siempre su actividad y su espíritu de empresa, y
aquella dignidad que lo caracteriza entre sus compatriotas. Allí hay caminos, establecimientos
de utilidad, comercio, riqueza [2],
mientras las hermosas campiñas de otras provincias presentan eriales y
solitarias la imagen del abandono y de la funesta influencia de un gobierno,
que ha querido gobernar y administrar demasiado. Pero sin ir tan lejos, ¿no
tenemos acá en
¿Y qué tropiezos ha encontrado el gobierno nacional para obrar en
beneficio público en donde ha existido este gobierno y esta administración
municipal? Ninguno. El despotismo y la tiranía si lo han encontrado para
progresar; y por esto han sido tan adversos a un régimen, que les impedía el
ejercicio de una acción violenta y absoluta sobre todos los intereses sociales.
He aquí los motivos que tengo para transmitir estas ideas de la
administración pública. Ellas están en oposición con las que se difundieron en
Francia en tiempo del imperio napoleónico, y que por desgracia han cundido en
América con los libros franceses; pero ellas, aunque no consultan la formación de
una fuerza central irresistible, que pueda mover la nación en el sentido que
dicte la voluntad de un déspota, son, sí, las que propenden más a favorecer los
derechos de los asociados, que es de lo que debe cuidar la legislación; pues el
gobierno y la administración se establecen para el bien de los gobernados.
8. Bonnin, en su tratado sobre la administración, no habla de la
autoridad judicial, porque dice que propiamente no puede asegurarse que
administra. Su oficio es decidir, cuando hay una contienda sobre derechos; y en
virtud de su decisión es que la autoridad administrativa pasa a ejercer su
oficio. Sin embargo, es muy esencial averiguar cómo podrá lograrse la decisión
más imparcial y conforme a los derechos que se ventilen, para que después sea
arreglada la acción administrativa. Bonnin proscribe en los negocios
administrativos la intervención de la autoridad judicial, quiere que las
dificultades que ocurran al inferior se resuelvan gubernativa o
administrativamente por el superior; que él decida soberanamente sobre los
derechos que alegue tener una localidad en contraposición con la sociedad, o
viceversa. Esto depende pe la naturaleza de su sistema rígidamente central. Para él ningún funcionario administrativo
obra con autoridad propia: todos son agentes pasivos de una cabeza que les
comunica el movimiento y les imprime una acción uniforme. Pero este sistema,
aunque practicable, tiende a sacrificar intereses preciosos, que no se deben
desatender; es un sistema que puede ser necesario al cetro robusto de un
emperador, que quiere disponer de todo para sus conquistas; mas no a un
gobierno que se establece para ver por la felicidad de los asociados.
Es preciso que la autoridad judicial entre a veces en cuenta en nuestras
investigaciones administrativas. Si propiamente no administra, porque no maneja
los intereses sobre que decide, es un auxiliar de la administración, ya porque
falla en las contiendas que ocasionen las providencias de la administración
nacional ofensivas de los derechos de la municipal, o viceversa, o de varias
autoridades municipales recíprocamente. Relacionada íntimamente la autoridad
judicial, en sus operaciones, con el ejercicio de la autoridad administrativa,
e interviniendo en un negocio cuyos resultados son de la competencia de la administración
pública, no podemos abstraernos de ella y dejar de hacerla entrar en nuestros
cálculos.
No me impondré yo la tarea de desenvolver un sistema de arreglo
judicial, aunque tan conexionado con la legislación administrativa; porque esta
obra, superior a mis fuerzas, no es enteramente necesaria para que se conciba
la idea de la administración pública, que me he propuesto presentar en estos
elementos. Suponiendo que en la organización judicial se habrá consultado el
principio democrático que sirve de base a mi plan administrativo, manifestaré
el contacto que la administración tiene con los que distribuyen la justicia, la
acción que ejerce sobre ellos, y el papel que representan como conservadores de
las facultades de la autoridad nacional y de la municipal. La autoridad
judicial será la barrera que impida una colisión funesta entre aquellas, y que
sirva para contener las exageradas pretensiones de las localidades, o el poder
abrumador de la sociedad entera, que sin este dique destruiría hasta las sombras
de la administración municipal.
Si las leyes han de demarcar la esfera de acción de autoridades que
pueden tener pretensiones unas contra otras, es necesario que los
distribuidores de la justicia, los que pueden fallar imparcialmente sobre los
derechos, sean quienes anulan o aseguran las disposiciones de los que pretendan
tener facultad de darlas. Si una de las autoridades administrativas tuviese el
poder de anular o suspender los actos de la otra, en vano se establecería la
independencia de acción de que ambas deben disfrutar: uno de los contendientes
vendría a decidir el litigio, y mal pudiera esperarse que, desprendiéndose de
las simpatías que tiene el hombre por cuanto hace, tuviera el valor bastante
para ver la razón de parte del que la tenía. Esto no es comúnmente lo que puede
suceder; y sí lo es, que las autoridades traten siempre de ensanchar los
límites de su poder; porque estos ensanches, aumentando los medios de
influencia, y asegurando una sumisión servil a lo que se ordene, allanan el
camino para satisfacer los desvaríos de la ambición, y para lograr buen éxito
en planes liberticidas.
Aquella libertad local, aquella pequeña soberanía en cuyo ejercicio
tenemos una parte inmediata, porque se cría en el mismo lugar en que vivimos y
cuya acción dirigimos y experimentamos aun mismo tiempo, es lo que forma el
patriotismo y ese noble interés por las cosas públicas, que tanto ha
contribuido a la prosperidad de los Estados Unidos. ¿Cómo lograr ese
patriotismo, ese interés sin asegurar completamente el régimen y administración
municipal, que en Grecia y Roma hizo sobrevivir algunos años la libertad a la
caída de
He aquí el papel que los jueces representan en el sistema
administrativo, papel importantísimo y no tan embarazoso como podrán creer los
que, al momento de presentarles la idea de un juicio, se asustan con el temor
de las chicanerías y los embrollos de los procesos civiles. Disipen sus temores
los que los hayan concebido: la validez de un acto administrativo es un punto
de derecho, que se decide con vista del acto y de la disposición legal, previos
los alegatos del ministerio público. No hay larga probanza, ni articulaciones
incidentes; porque nada de esto es necesario: la escritura que deslinda los
derechos es la ley administrativa; la probanza es el acto oficial que da motivo
al litigio.
9. Al cabo de muchos años de lucha entre la razón y las preocupaciones
ha cesado al fin el imperio de lo ficticio, y la legislación reposa sobre la
base sólida de un principio conocido, sobre una cosa real, no soñada. Sábese
hoy que las leyes, para que puedan ser apropiadas a los intereses de la
sociedad, es preciso que estén sostenidas por esos mismos intereses, y que la
utilidad positiva que resulte de sus disposiciones es lo único que puede
guiarnos con acierto en la difícil empresa de conducir a la felicidad a estos
agregados de hombres que se llaman naciones. Si esta utilidad debe ser
consultada en la legislación sustantiva, la adjetiva, que es el garante de las
disposiciones de aquella ¿podrá estar fundada sobre otro principio? Hacer el
bien razonando sobre delirios, que laudables miras pueden haber inventado, que
no tienen en su favor pruebas de que son una realidad, podrá ser una pretensión
digna de elogio por el objeto que se propone; pero al fundar sobre ella un
sistema de operaciones para la autoridad pública, se hallará siempre un vacío,
que nada es capaz de llenar. Habrá que recurrir de una ficción a otra ficción,
de un fantasma a otro fantasma; y perdido el legislador en la región de las
abstracciones, jamás llegará a un resultado ventajoso, si por casualidad no
tropieza con el principio verdadero. Por el contrario, cuando sus cálculos se
fundan sobre bases conocidas, sobre razonamientos deducidos de los hechos
existentes, de lo que pasa en la sociedad y afecta al hombre social, el campo de
sus investigaciones se aclara, y él puede marchar sin embarazos y hacer marchar
a la nación por el camino de la felicidad.
Después de lo que han dicho los escritores modernos de legislación respecto del principio que debe guiar al legislador en sus procedimientos, e igualmente a los que deben ejecutar sus disposiciones, tal vez se creerá inútil que yo recalque sobre una cosa demostrada de una manera luminosa. Pero no es así: los mismos hombres que, al examinar qué disposiciones civiles o penales sería más conveniente sancionar, se guían por la utilidad general, al dar las leyes orgánicas, que deben asegurar la ejecución de los preceptos sustantivos, sacrifican las realidades, que son los intereses, a una división abstracta del poder público, o a unas ideas de dependencia servil entre distintos funcionarios, que dice deben influir en que el régimen de la sociedad sea más propio para conducirla a su fin. Así, la pretensión de que todos los empleados del orden administrativo, cualesquiera que sean, se hallen a merced del encargado del poder ejecutivo, y de que él juzgue de sus actos y los deje llevar a efecto o los suspenda, ha producido una confusión en los principios, sobre que debe basarse la administración pública, que ha venido a anular la administración municipal y dejar desatendidos los intereses más preciosos. Yo no veré en las disquisiciones que haga otra cosa que la utilidad pública, y conforme a ella diré que debe arreglarse la acción de la autoridad sobre los intereses y negocios sociales. Habrá dependencia, cuando de haberla pudieren resultar ventajas a la nación; habrá independencia, cuando pueda existir con provecho. No resulta el orden y el movimiento arreglado de la sociedad de que los actos administrativos se ejecuten de un mismo modo en todas partes, sino de que ellos se practiquen de la manera que lo permitan las circunstancias e. intereses sobre que han de tener lugar.
CAPITULO II
De los medios
pasivos para facilitar la administración pública
1. Necesidad de una buena división del territorio. 2. Extensión de las secciones en que se haga esta división. 3. Variaciones que puede sufrir. 4. Circunstancias que deben tenerse presentes al hacer la división: aspecto físico del territorio; facilidad de comunicaciones; complicación y diversidad de intereses. 5. Cuando esta última circunstancia debe ceder a otras consideraciones. 6. La diversidad de intereses puede consultarse más en las secciones que tengan más bien una importancia municipal que política. 7. Nuevas divisiones para crear nuevos intereses. 8. Carta geográfica y estadística de la nación.
En vano se darían las mejores disposiciones para un pueblo, si no se
facilitasen los medios de que pudieran ponerse en práctica. Las reglas
quedarían escritas; pero la sociedad no sentiría su benéfico influjo. Interesa,
por tanto, no solo saber qué disposiciones serán las mejores, sino también
asegurar su ejecución: esta última parte, es decir, la parte adjetiva, es la
que toca a la ciencia administrativa.
1. La buena
división del territorio es esencial para facilitar la administración, y es el
medio de poner en contacto la autoridad con los intereses que va a manejar. El
jefe de la administración no puede, a un tiempo, y por una acción simultánea
suya, mover una gran sociedad diseminada en un territorio extenso. Es preciso
que su autoridad tenga puntos de apoyo en diferentes partes, y auxiliares que
le ayuden a comunicar el movimiento. Esto ha hecho necesarias las divisiones y
las subdivisiones del territorio, y de la población que lo habita.
Dividida la nación
en diferentes porciones, en cada una de ellas puede el jefe tener un agente,
que lleve a efecto sus órdenes, por sí, en aquellos negocios que están
centralizados en el lugar de su residencia, y por medio de otros agentes
subalternos, en aquellos en que no puede hallarse presente. Así la acción de la
autoridad, que tuvo principio en el centro del Estado, puede ser transmitida a
diferentes puntos, que, recibiendo un impulso uniforme, aunque por manos
diversas, presentarán la nación y sus intereses en un movimiento regular.
2. Las secciones
en que se divida este todo que se llama nación, ni deben ser tan extensas, que
imposibiliten la acción, el cuidado y vigilancia de las autoridades que deben
presidir en ellas; ni tan pequeñas, que, haciendo necesaria la creación de un
gran número de administradores, se complique y debilite su acción, y sea
también preciso tener a una multitud de ciudadanos en un servicio público
permanente. Para facilitar la administración general, parece muy apropiada la
división que existe entre nosotros en provincias, cantones y distritos
parroquiales. La provincia se forma de un número proporcionado de cantones, que
pueden ser vigilados y dirigidos por el agente nacional que la preside; porque
de todos los cantones puede recibir prontas comunicaciones y avisos, y porque
puede por sí mismo cerciorarse si las disposiciones generales son, o no,
ejecutadas. El cantón comprende un número de parroquias, que puede igualmente
ser atendido por el jefe cantonal, vigilado y visitado personalmente. La
parroquia o distrito parroquial es aquel grupo de la sociedad, en que las
familias se hallan más en contacto, porque viven en casas cercanas unas de
otras y es la división más importante; pues allí es donde se palpa la sociedad,
es donde se ve lo que ella es y en donde el hombre conoce la ventaja de
hallarse reunido con sus semejantes. Allí es que él siente el poder y la
fuerza, de que carece el hombre aislado, y allí es que se experimentan los
bienes o los males de la administración. Las ideas de nación, de provincia, de
cantón tienen algo de aéreo, de ideal para él; pero en el distrito parroquial
todo es realidad, todo se toca, se ve y se palpa.
3. Como la
división del territorio, y por supuesto de los habitantes, se efectúa para
facilitar el modo de atender a los intereses sociales, claro es que no podrá
siempre conservarse la misma que una vez se estableció; porque, no
manteniéndose la sociedad estacionaria, no pueden hoy ser los intereses los
mismos de ayer. El aumento de la riqueza, los nuevos establecimientos en
tierras que antes se hallaban eriales, la navegación de ríos antes descuidados,
la apertura de nuevos puertos, el aumento de la población y de la riqueza,
complican los intereses, e imposibilitan al magistrado de prestarles su atención.
Si se quiere, pues, que la acción de la autoridad siga a los intereses, es
necesario que se tenga siempre en mira el crecimiento y progreso que ellos
vayan adquiriendo.
El árido desierto,
que hoy no necesita de los cuidados de la autoridad, mañana puede estar poblado
y cultivado, y representa ya su papel en la sociedad política. Debe, pues,
facilitarse su administración, dándole la representación correspondiente en
esta misma sociedad; es decir, haciendo de él una nueva sección.
4. No debe
consultarse, al hacer la división del territorio, solamente a la extensión de
él y al número de habitantes que lo pueblen; pues no siempre en una extensión
igual de territorio hay las mismas facilidades para que la autoridad pueda
ejercer su acción; ni la población puede estar situada de la misma manera en
todas partes; ni la tierra es igualmente rica o estéril, transitable o
inaccesible en cualesquiera puntos. La variedad natural, que casi siempre
decide de la variedad artificial, que introduce después el hombre, debe tenerse
en cuenta para la división de las secciones.
Si se midiese
geométricamente el territorio, y se hiciesen las porciones de un número igual
de leguas cuadradas, habría una igualdad numérica, que pudiera contentar a los
que se complacen con delirios utópicos; pero una igualdad que para nada sería
útil, y antes bien podría ser muy perjudicial; porque tendría por resultado una
mala administración. Aquí la administración pública hallaría facilidades para
llenar su objeto; porque estaban a su alcance los intereses que se le
encomendaran, allá tendría que descuidarlos, por la imposibilidad de
consultarlos. He aquí, pues, cuan erradamente procederán los que, al hacer una
división territorial, para objetos políticos, atiendan solamente a la
extensión.
Los intereses son
la guía siempre que se trata de administración pública; porque atendidos los
intereses precisamente ha de resultar la felicidad de los dueños de ellos. Así
es que, al facilitar los medios de que se atiendan, debe tenerse presente el
mayor o menor círculo de ellos; y no siempre los intereses se hallan en razón
de la extensión del territorio y del número de habitantes. Ellos dependen más
bien de la posición geográfica y de las modificaciones físicas que afectan el
territorio. Estas circunstancias influyen en las ocupaciones de los habitantes,
en la mayor o menor riqueza que puedan adquirir y hasta en su moralidad y
cultura intelectual. Una ciudad situada en la costa del mar, en donde se haga
un gran comercio, a donde concurran los traficantes de todos los pueblos y que
sea el centro del movimiento industrial, es preciso que tenga intereses más
complicados que otra, aunque sea más poblada, que no se halle rodeada de las
mismas circunstancias. Y si en una corta extensión de territorio, hay muchas
ciudades de esta especie, y es preciso que sus intereses sean combinados para
que no pueda resultar colisión entre ellos, parece claro y sencillo que aquel
territorio, aunque pequeño, debe formar una división política para facilitar su
administración. Esto debe, con mayor razón verificarse, si los intereses de
aquellas poblaciones son de tal manera diversos, que pudieran en muchas
ocasiones hallarse encontrados, y que al prevalecer los de una porción de
asociados fuesen oprimidos los del resto. Una ciudad fabricante, situada en el
interior de un Estado puede procurar que se mejoren las vías de comunicación,
que conducen de los lugares cercanos, en que se producen las primeras materias,
a aquel en que se han de emplear en sus fábricas y por un cálculo económico
errado puede influir en que se descuiden aquellos caminos, que pudieran
facilitar la exportación de los mismos productos, para aprovecharse así de las
ventajas que puede dar el monopolio, que se halla entonces en situación de
ejercer. Si estos intereses han de ser comunes a una misma porción política de
la sociedad, ellos serán considerados y se adoptará la medida que pueda
conciliarlos. En el caso propuesto, por ejemplo, el resultado vendría a ser que
se cuidaría tanto de las vías de comunicación, que sirvan para llevar las
primeras materias a la fábrica, como de aquellas que pudieran servir para
llevarlas a otros puntos.
A veces la
naturaleza del terreno convida a los habitantes a cierta clase de ocupaciones
de una misma especie, y aunque él sea muy extenso y muy poblado, los intereses
no son muy variados. Allí
hay menos ocupación para la autoridad, aunque el territorio sea mayor y los
habitantes en gran número. Por consiguiente, la división política puede allí
abrazar un número de leguas cuadradas mayor que el de otra de la misma
denominación, y que se halle en diferentes circunstancias. La provincia de
Tunja en el interior de
5. Pero, al
proceder a hacer una división territorial, es preciso también tener en cuenta,
que la consideración por la diversidad de intereses no debe dominar de tal
suerte que, en todas ocasiones, hubiera de inducirnos a dividir tanto el cuerpo
político, que la misma división produjese el efecto contrario del que se desea.
Ni sería posible que en la infinita variación de los intereses humanos la mano
del poder se sintiese en todos ellos de la misma manera; ni que se preparasen
de igual modo para recibir su acción. Algo habrá que sacrificar para conservar
y perfeccionar lo que sea más precioso; y esto es cuánto puede conseguirse en
la sociedad civil. Por consiguiente, cuando, aunque los intereses aconsejen una
división, razones de otro género la repugnen, será preciso doblegarse a las que tengan más fuerza, a
las que atendidas producirán resultados más felices, o útiles para la sociedad.
Como cada sección necesita un agente de la autoridad para administrarla, la
infinita división crearía la necesidad de establecer infinitos agentes y
la dificultad de entenderse con ellos, vigilarlos y estimularlos al
cumplimiento de sus deberes.
6. Lo que acabo de
decir se refiere principalmente a la administración general; porque, respecto
de la administración municipal, la consideración por la diversidad de intereses
puede tener una extensión menos limitada, por cuanto dicha administración, sólo
tiene en mira los intereses puramente locales. Por lo mismo, a primera vista se
conoce, que pocos choques y pocas diferencias puede haber en una misma
localidad, y que hasta allí podemos descender en la división: y como ningún
riesgo habrá en conceder cierta independencia a esta administración en la
esfera de acción que le corresponde, disminuyéndose de esta manera la
intervención de la autoridad suprema, desaparece el riesgo que habría de que su
acción se hallase embarazada por los muchos subalternos a quienes tuviera que
dar órdenes.
De lo que precede
podemos deducir: 1º, que al hacer las divisiones territoriales que tienen más
importancia política, como las provincias en
7. La autoridad no
solamente debe atender a los intereses existentes ya la parte poblada de la
nación pues no sólo conservar y perfeccionar es lo que contribuye a producir el
bien. Es preciso también aumentar lo que se pueda y proporcionar a los
habitantes facilidad para llevar su industria a los puntos que aún no ha tocado
la mano del hombre, para que allí se críen elementos de fuerza y de vigor, que
robustecerán la sociedad entera y contribuirán a hacer el Estado grande y
poderoso. Muchas veces será, pues, necesario hacer una sección política de una
parte del territorio, que pueda servir para dar salida a la población excedente
en las otras, y que, por sus riquezas naturales, o por su posición, esté
llamada a proporcionar un día grandes recursos a los habitantes y, por
supuesto, a la nación ya su gobierno. Por este motivo se han formado en
8. Desde que se
haya reconocido la importancia de una buena división territorial, es preciso
admitir también que deben proporcionarse los medios de efectuarla y de que las
autoridades conozcan los puntos e intereses sobre que ejercen su acción. Debe,
pues, levantarse la carta geográfica del país, y formarse su estadística, para
proceder con las noticias que contengan estos documentos a dar las reglas
administrativas ya ponerlas en ejecución. La carta y la estadística presentan
al legislador un compendio de la sociedad que gobierna, y le facilitan los
conocimientos para dividirla con acierto; y ofrecen al magistrado que
administra la posibilidad de combinar sus órdenes y de formar sistemas que
ofrecer, como resultado de la experiencia y de la meditación, a la
consideración del legislador.
Preciso es, pues,
que una nación nueva, en que indudablemente todo está mal establecido, empiece
por proporcionarse estos conocimientos, para mejorar la condición social, y que
se den a las autoridades existentes, tanto nacionales, como municipales, las
facultades que necesiten para auxiliar a los que se encarguen de este utilísimo
trabajo.
La carta
geográfica y la estadística no sólo sirven para preparar el país a que reciba
la acción administrativa, sino que también son la guía que conduce por el buen
camino a la administración. Ellas disipan su ignorancia, cuando adolece de este
defecto, o aclaran sus dudas, cuando le ocurren. La carta y la estadística son,
pues, necesarias si se quiere un buen régimen administrativo. Seguramente se
comprende que no espero yo tantos beneficios de los datos estadísticos que hoy
se recogen en
En las naciones
nuevas, y principalmente en aquellas, que han tenido por patrimonio la
ignorancia, no puede exigirse de sus habitantes, que ejercen la autoridad
pública, lo que es imposible que ellos ejecuten. Es preciso echar las bases
sobre que han de fundarse sus procedimientos ulteriores, y encaminarlos por la
buena senda con guías seguras para que la sigan.
Si se quiere, pues, plantear un buen sistema administrativo, es preciso que se proporcionen estos medios pasivos, que facilitan su práctica, y sin los cuales se enervará necesariamente la acción de los medios activos.
CAPITULO
III
De los medios
activos para facilitar la administración pública
1. Medios activos, los agentes. 2. Distribución de los agentes. 3. Diferente extensión de sus facultades: inspección, gradación, subordinación. 4. Nombramiento de los agentes. 5. Intervención del pueblo en el nombramiento. 6. Excepción respecto de los secretarios de Estado. 7. Remoción de los agentes: reflexiones acerca de esto. 8. Facultades punitivas de los agentes.
1. Acabo de explicar qué cosas considero como medios pasivos para
facilitar la administración, comprendiendo en ellos la carta geográfica, la
estadística y una buena división del territorio. Voy ahora a tratar de los que
han de aprovecharse de las facilidades que aquellos elementos presentan, que
son los funcionarios públicos que han de llevar a efecto las disposiciones del
gobierno, según las cuales la cosa pública se haya de administrar. A estos
funcionarios es a los que denomino medios activos, porque ellos son los que
imprimen el movimiento sobre las masas sociales y los que tocan activamente con
sus intereses.
2. La nación se divide en diferentes secciones, con el objeto de que el
gobierno y la administración, tocando con cada una de ellas pueda imprimir el
movimiento y la vida a la sociedad en general. Es, pues, preciso que haya quien
sirva para llenar este objeto, en cada una de las expresadas secciones; es
decir, que el jefe de la administración tenga en cada una un agente que lleve a
efecto las órdenes que le comunique, conformes a las reglas o leyes, según las
cuales haya de manejarse la cosa pública.
3. Siendo de diferente importancia las secciones que están sujetas a la
acción de estos agentes, según la mayor o menor extensión del territorio, el
número de los habitantes y la magnitud de los intereses que les sean
peculiares, o que tengan relación con la sociedad en general, también deben ser
de diferente extensión las facultades que se conceden a los agentes.
Y como, además, será conveniente que unos sean inspeccionados en su
conducta por otros, para que de esta manera quede más asegurada la ejecución de
las leyes; deberá establecerse una gradación y subordinación entre ellos. Así
el jefe tiene medios de averiguar si su inmediato subalterno ha llenado sus
deberes, y puede obligarlo a que los cumpla; y éste, y los demás que siguen en
la escala descendente, pueden obrar de la misma manera con sus respectivos
subordinados. Así desciende la acción de la autoridad, desde el punto más
elevado, desde el jefe de la nación, hasta el funcionario que en
4. Los agentes son otros tantos brazos, que sirven al encargado de la
autoridad ejecutiva para obrar sobre la sociedad, tocándola en sus diferentes
secciones. Es preciso, pues, que tenga el poder bastante para moverlos; porque
de otra manera en vano se pretendería que llenase su misión cumplidamente. Es,
por consiguiente, necesario atribuirle la facultad de nombrar y remover, por lo
menos a los que más inmediato contacto tienen con él; es decir, a los que
comunican sus órdenes, ya los que las reciben y ejecutan en las grandes
secciones de la nación. Los demás agentes pueden ser nombrados por los
respectivos superiores en su escala, dejando si se quiere al jefe la facultad
de remover.
Por supuesto que un poder tan grande necesita de tener algún freno, para
que no se convierta en instrumento del favor y de la opresión; para que una
institución que no puede adoptarse sino en beneficio de la cosa pública no
llegue a ser el medio de consumar la ruina de la libertad, de disipar los
caudales públicos, de contener el vuelo del pensamiento y de disponer de la
nación como si fuese un patrimonio particular.
5. Los agentes de la administración son como he dicho los brazos de que
se vale el encargado del Ejecutivo para ejercer su acción; pero estos brazos se
los concede el pueblo, en cuyo nombre es que ejerce la autoridad pública para
beneficio del mismo pueblo; y por lo mismo, preciso es que el que hace la
concesión y ha de sufrir los efectos de ella tenga medios, no sólo de prevenir
los abusos, sino de promover el mejor uso posible de ella. Seguramente lo que
voy a decir, como consecuencia de lo que precede, no agradará a cierta clase de
hombres que, teniendo fija su consideración solamente en los medios de
influencia que proporcionen siempre tener en sus manos el poder público, o en
las de aquellos a quienes puedan dominar, predican constantemente el
nombramiento libre sin intervención del pueblo. Para ellos la autoridad no
tiene bastante fuerza para obrar sin esa facultad omnipotente, ni debe ser
responsable por las faltas de agentes que no lo tienen todo de ella y nada más
que de ella. ¡Fútiles patrañas, que sugiere la ambición, y que por desgracia
admite la ignorancia sin examen! La fuerza de un gobierno no depende
precisamente de la magnitud de sus facultades, si esta magnitud no está
combinada con la disposición favorable a dejarlas ejercer; ella no viene
verdaderamente sino del favor que le presta la opinión. Inmensas pueden ser las
facultades que se confieran a una autoridad, y ¿cuál será el uso que podrá
hacer de ellas, si la nación, si el poder omnipotente de la opinión les opone,
aunque sea solamente una fuerza pasiva de inercia?
Desengañémonos: reconozcamos esta verdad importante, que hace un papel
de primer orden en todos los razonamientos políticos exactos, y demos siempre
al pueblo la intervención que debe tener en los negocios públicos. Cuando él no
tiene esta participación, y se le dan funcionarios que le son desagradables;
que no procuran sino conservar las gracias de aquel a quien deben su
nombramiento; que tratan de ensanchar, por lo mismo, un poder de que han de
participar es de temerse que todo el poder ideal que forman las muchas
facultades consideradas en abstracto desaparezca como el humo, porque no se
puede contar con la sumisión de los gobernados. Cuanto menos se deje intervenir
al pueblo en el nombramiento de los funcionarios públicos, mayor es el riesgo
de que los vean con disgusto, de que los consideren como una cosa ajena y los contraríen
en sus operaciones. Y en donde son ya conocidas las fuentes de donde nace el
poder, que los funcionarios públicos ejercen, en donde es un dogma político la
soberanía del pueblo, no sólo se corre el riesgo que acabo de expresar, sino
que aún puede llegarse a aquel extremo terrible, en que la desesperación rompe
los vínculos que existen entre el magistrado y el ciudadano, y reasume la
sociedad el poder primitivo que fácilmente puede conducirla a la anarquía.
Este es el resultado de esa fuerza del poder, que no se funda sobre la
única base sólida, en que pueden reposar los gobiernos: la voluntad y utilidad
de los gobernados. Y ya se conoce que fuerza tan precaria es esta,
principalmente, cuando por la tendencia universal de las sociedades hacia las
instituciones democráticas, tendencia que es mayor en proporción que avanza el
siglo y se difunden los conocimientos, ya no hay que contar con la dócil
sumisión que en otro tiempo prestaban los esclavos, antes bien hay que esperar
una lucha constante entre esas autoridades advenedizas y los verdaderos dueños
de la cosa pública.
Hasta ahora se ha hecho de la ignorancia de las masas un argumento
poderoso para combatir la intervención de ellas en el nombramiento de los
agentes de la autoridad ejecutiva, sin advertir que al mismo tiempo se concede
a esas masas discernimiento y prudencia bastantes para elegir a los que han de
ejercer funciones más importantes, como son el jefe del Estado y los
legisladores. En medio de los intereses complicados, diversos y tal vez
encontrados de las diferentes secciones de la sociedad, se concede al pueblo el
acierto para elegir al que pueda regir mejor la nación en masa, ¿y se niega
este acierto a cada una de esas mismas secciones que, al concretarse a cosas
que sólo a ellas interesan peculiarmente tienen más motivos para proceder con
cordura y prudencia? ¡Contradicción rara! pero muy común entre los que,
gimiendo bajo el imperio de los hábitos adquiridos, no levantan su razón para
discurrir, ni se detienen un momento a considerar lo que es la sociedad y los
intereses que pueden servir para moverla.
Tal vez se calificará como un delirio político la proposición de que el
pueblo rara vez se engaña en la elección de los que han de decidir su suerte.
Sin embargo, ella tiene en su apoyo, fuera de la autoridad de los publicistas,
los cálculos más filosóficos que pueden fundarse sobre la naturaleza del hombre
social, sus intereses, y aun sus pasiones. Cuanto más interesa al hombre
acertar en cualquier designio, empresa o acto de la vida en que haya que
intervenir, tanto mayor es su cuidado y esmero en procurarse los medios de
conseguir el acierto; porque un error tendría funesta trascendencia sobre lo
que sirve para sus goces, para su felicidad. Esta felicidad, objeto querido y buscado
siempre con anhelosa solicitud, no puede obtenerse sin poner los medios,
estos no se pueden poner en acción sin conocerlos; y así es que cada cual los
busca y quiere saber cuáles son más apropiados. Esto, que pasa en cada uno de
los individuos de la sociedad, viene a formar el interés general del pueblo por
acertar; y desde luego se conoce qué probabilidades hay de que la elección
popular sea fijada de una manera conveniente. He aquí una razón bastante
poderosa para decidirnos a abrazar el principio sentado.
Parece que él es incontrovertible, cuando se trata de las elecciones
nacionales de los gobernantes y administradores. Mas debe serlo cuando se trata
de la elección de funcionarios que, al mismo tiempo que son agentes de la
administración nacional, serán también los administradores municipales, como
diré en otra parte. El gobierno y la administración son tanto más perfectos
cuanto más se acercan al modelo que el hombre tiene cerca de sí: la familia.
Este modelo se va encontrando en razón que se estrecha el recinto en que debe
ejercerse la autoridad. El recinto municipal es el que más se acerca a la
familia. Pero como la autoridad del que dirige la gran familia, la nación, le
viene de ella misma, es preciso que se le den los medios de influir en sus
deliberaciones y decisiones.
De lo dicho deduzco que los medios activos para facilitar la acción de
la administración pública, es decir los agentes, deben escogerse por el jefe de
la administración coadyuvando el pueblo con una propuesta de elegidos, de entre
los cuales haya de hacerse el nombramiento. Así, no se atan enteramente las
manos a una autoridad que puede escoger entre varios, ni se priva a las
secciones de indicar cual es la persona en quien más confían, y la que
probablemente propenderá más por su felicidad.
6. Pero al sentar estos principios no debe creerse que ellos comprenden
también a los secretarios del jefe de la administración. Estos son agentes
generales que residiendo constantemente cerca del jefe le ayudan a pensar,
combinar y ejecutar, y que no podrían ser escogidos con utilidad sino por él
mismo; ya porque los talentos y actividad que manifiesten estos funcionarios
refluyen sobre el que los preside, porque obran inmediatamente en su nombre; ya
porque viniendo ellos a un puesto prominente en que fijan las miradas de toda
la nación, y en que por lo mismo despertarán más fácilmente el celo y
vigilancia de todos, esta consideración será un motivo para que se busque a los
que sean dignos de ocuparlo. Aparte de estas razones, hay también la de la
necesidad de que se deje expedito lo más que sea posible el uso de este medio
de obrar, lo que no sería asequible si no se dejara nombrar libremente a la
persona en quien se tuviera mayor confianza.
7. Ya hemos dado una idea de lo que puede hacerse para que el pueblo
intervenga en las operaciones de la administración pública: tiempo es de que
disipemos la alarma que nuestras doctrinas habrán causado en los que son
demasiado celosos de las prerrogativas del poder. Si es útil que se nombre para
los destinos públicos a personas de la confianza del pueblo, lo es igualmente
que el jefe de la administración no encuentre entorpecimientos caprichosos en
el ejercicio de su poder, ni que se le condene a sostener una lucha con sus
agentes, o a tolerar sus faltas; porque tanto mal puede resultar de aquí como
de los nombramientos del favor o de la pasión.
La facultad de remover a sus agentes allana al encargado del Ejecutivo
los obstáculos que pudieran embarazar su acción, y sin privar al pueblo de la
intervención en su nombramiento presta a aquella fuerza bastante para llenar su
misión debidamente. Esta facultad da al subalterno la dependencia bastante para
servir al objeto de la administración pública, y es al mismo tiempo el remedio
contra aquellos abusos, que no podrían probarse ante la autoridad judicial para
lograr el castigo del que los perpetrara; y tanto bajo el uno como bajo el otro
aspecto es provechoso que resida en la administración.
Pero un poder de esta naturaleza necesita algún correctivo para que el
pueblo no sufra las consecuencias de un movimiento apasionado de la voluntad
del gobernante: y este se encuentra fácilmente imponiendo el deber de que el
reemplazo de los removidos se haga siempre de entre los ciudadanos comprendidos
en la propuesta respectiva. De esta manera, al mismo tiempo que el jefe de la
administración tiene las facilidades de separar una rémora que impide el
ejercicio de sus facultades, queda el pueblo satisfecho, porque el reemplazo es
siempre de su elección.
Mas como no todos los empleados de la administración serán ni pueden ser
nombrados con esta intervención popular, no siempre puede adoptarse este correctivo.
La intervención popular sólo es necesaria en el nombramiento de aquellos
agentes que presiden en las diversas secciones territoriales; porque esto basta
para que haya las suficientes seguridades para una buena administración. Los
demás empleados, que obran con subordinación a aquellos y están sujetos a su
vigilancia dan garantías por la influencia que en ellos tienen aquellas
autoridades populares. Sin embargo, es preciso que respecto de ellos también
exista el poder de remover por las mismas razones que ya quedan expresadas.
Por supuesto, que en ningún caso debe procederse a tomar una medida tan
fuerte, que puede ser vejatoria del patriotismo, y contraria al servicio
público, sin fundarla en algunas consideraciones de cuya justicia juzgue la opinión
pública, aunque ellas no puedan hacerse presentes en un juicio, porque no sean
bastantes para calificar de crimen el hecho que ocasionó la remoción.
Algunos escritores han combatido con violencia esta facultad, sin la
cual carecería de fuerza y actividad la administración pública, fundados más en
consideraciones que afectan a los individuos empleados que a los intereses
sociales. Pero yo creo que ellos se engañan cuando aseguran que un individuo de
mérito será vejado con una destitución, porque conserve en su destino la
dignidad de hombre libre y se oponga con denuedo ala ejecución de medidas
perjudiciales o reprobadas por las leyes. Jamás habrá bastante descaro en un
gobierno popular, en que, por su puesto, será libre la imprenta, para
estrellarse contra el favor que prestará la opinión a esos ciudadanos
importantes; y si acaso llega a haberlo nada pierde el removido, y mucho el que
se aventura a separarlo del puesto en que presta servicios importantes. Por
supuesto, que no puede temerse el que se le prive de los medios de
subsistencia, porque si él es un hombre que por su mérito se atrajo la
animadversión del gobernante, seguramente ese mérito consiste en alguna cosa
útil a la sociedad y que puede proporcionarle recursos para vivir. Si la
persona no tiene tal mérito, y es bastante apocada para no hallar recursos
fuera de los sueldos de un empleo, seguramente no es de las que pueden inspirar
celos, ni llamar la atención del gobernante para hacerlo objeto de su odio; y
entonces no es fácil que se proceda atan violentos extremos.
Por otra parte, como las persecuciones del poder contra los hombres
eminentes contribuyen a aumentar su nombradía ya rebajar el crédito de sus
perseguidores, no es fácil que un gobernante se atreva a quitar de un puesto
importante aun ciudadano, que también lo será, ya que ha llegado a ocuparlo.
Proceder de otro modo sería perder más de lo que se puede ganar con la
remoción; porque el removido no callará, y la nación no será indiferente a los
clamores que se dirijan contra la arbitrariedad. Por esta razón, es rarísimo
que se remueva a un secretario de Estado, o a un gobernador, sin que haya para
ello muy justas causas: y se observa que por lo general sólo son removidos los
agentes de la administración, que son negligentes o malversan los intereses
públicos.
Estos raciocinios están fundados también en la experiencia de los pocos
años, en que se ha practicado nuestro sistema constitucional; y si se ha notado
a veces que las pasiones o condescendencias de partido hayan puesto en acción esta
facultad, bien castigados quedaron los perseguidores y bastante honradas y
recompensadas las víctimas. Por tanto, es preciso dejar al poder esta facultad,
este medio activo de administrar los negocios públicos.
De otra suerte deberíamos renunciar aún a la esperanza de deshacernos de
empleados que no fuesen útiles para el servicio público, pues no es posible
siempre calificar en un juicio las faltas que pueden ocasionar la separación.
Entre la aptitud y la ineptitud, no es fácil probar judicialmente cuál es la
línea divisoria, como no lo es tampoco aclarar una serie de faltas, que pueden
causar mayor mal que los crímenes notorios. Estas faltas, si son el objeto de
un juicio, es posible queden envueltas para siempre en un secreto misterioso a
los ojos de los tribunales; pero no escapan con facilidad alojo vigilante de un
superior que, si no cuenta con empleados activos y celosos, quedaría deslucido
en el desempeño de sus funciones. Parece, pues, que esta facultad, tan temida
de algunos, es un medio activo necesario para que haya una buena
administración.
8. Mas no se crea que, ajustándonos solamente a los principios que ya
quedan enunciados, podemos tener medios activos para facilitar la
administración. Es necesario que los agentes estén también dotados de fuerza
para hacerse obedecer, no sólo de aquella que les presten los ciudadanos
armados que estén a sus órdenes, sino también de la que proviene de la facultad
de imponer ciertas penas en los casos en que pueden de una manera sumaria
comprobarse aquellas faltas que tienden a impedir la acción administrativa, a
descaminarla o retardarla. La ley orgánica de la administración pública, que
rige entre nosotros, no ha echado en olvido este auxiliar poderoso de la
autoridad, y ha concedido a los gobernadores la facultad de imponer arrestos y
multas a los que desobedezcan sus órdenes. Sin embargo, no hay bastante
precisión en su redacción, y puede convertirse fácilmente en instrumento de
arbitrariedad el que no debe serlo sino de asegurar el cumplimiento de las órdenes
legales.
La sumisión del inferior es tanto más grande cuanta menos probabilidad
haya de escapar al castigo de la desobediencia. Esta probabilidad desaparece
absolutamente, cuando el mismo que ordena puede castigar al que no obedece;
porque el agente inferior perezoso y descuidado ve siempre pendiente sobre sí
el látigo que le ha de sacar de su inacción y hacerle cumplir con su deber. Lo
mismo sucede con el ciudadano con quien el agente de la administración deba
tocar para que se lleve a efecto una orden: y de esta manera se consigue que la
acción de las autoridades sea pronta y efectiva, sin inconveniente ninguno.
Digo que no habrá inconveniente, porque las faltas que tiendan a
entorpecer, descaminar o frustrar la acción administrativa son de tal naturaleza,
que pueden comprobarse pronto y con facilidad: tienen lugar en el mismo momento
en que la autoridad ejerce su acción y pueden aparecer de los mismos documentos
que medien entre el agente superior e inferior, o basta el que corra cierto
tiempo sin que los hechos que en virtud de las órdenes dadas debieran suceder
hayan acontecido, para que queden suficientemente evidenciados. Hay, pues, las
facilidades necesarias para su más pronta averiguación.
Tampoco quedan los agentes inferiores ni los ciudadanos sin garantías
respecto de sus superiores, estando estos sujetos a responsabilidad, como deben
estarlo por el abuso que hagan de cualquiera de sus facultades; y siendo tan
fácil comprobar el abuso en estos casos. Pero aun cuando así no fuese, no hay
otro partido que tomar, si se quiere asegurar la ejecución de las providencias
administrativas; porque el recurso incierto y tardío de un juicio ante la
autoridad judicial, además de exponer a las autoridades superiores a gastar en
una contienda forense con sus superiores el tiempo que debieran dedicar al
despacho de importantes negocios, sería la base para cálculos perjudiciales al
servicio público. Ya se esperaría la impunidad absoluta de la falta, porque el
superior no quisiera tomarse la molestia de abrirle un juicio al culpable, ya
se prometería este embrollar el mismo juicio, de manera que se dejase por
cansancio; y fácilmente se conoce que la autoridad entonces sería meramente
nominal, y que jamás llegaría a llenar cumplidamente el objeto de su institución.
Yo soy, como el que más, partidario entusiasta de toda clase de
garantías del inferior para con el superior, porque es necesario que el más
desvalido sea siempre respaldado por la fuerza de la ley. Pero no hallo que lo
que acabo de decir quite estas garantías, y sí he tenido lugar de conocer por
la experiencia cuán útil y necesaria es la facultad de que he hablado en manos
de la autoridad administrativa; facultad de que hay que hacer uso en pocos
casos, cuando se posee; porque basta la conciencia, que el inferior tiene de su
existencia, para que obre los mismos efectos que si siempre estuviera puesta en
acción.
Cuando entre en detalles y trate particularmente de cada uno de los funcionarios del orden administrativo, daré también mi opinión acerca de las facultades que cada uno debe tener. En los dos capítulos anteriores y el presente no he hecho otra cosa que consignar ideas generales, que presentan el conjunto de mi sistema, y creo hacen conocer el efecto que puede producir sobre la sociedad.
CAPITULO IV
Del movimiento
administrativo
1. Qué es movimiento administrativo. 2. Cooperación de los funcionarios superiores a la acción de los inferiores. 3. Resultados funestos de la falta de movimiento administrativo. 4. Resultados ventajosos de la existencia de este movimiento. 5. Influencia que tiene en estos resultados la buena elección de las personas a quienes se encarguen las funciones públicas.
1. La acción administrativa desciende desde el jefe de la nación hasta
el último de sus agentes, y produce una especie de reacción, que viene desde
aquel último punto de la escala hasta el principio de ella. Esto es lo que yo
llamo movimiento administrativo, y lo que me ha parecido digno de ser examinado
por la importancia que tiene en mi sistema.
2. Para que haya reacción es necesario que preceda la acción que la
motive; y por lo mismo, el funcionario superior que quiera que los inferiores
tengan la actividad y cuidado necesarios en la ejecución de las leyes y
providencias del gobierno, es preciso que vigile incesantemente, que recuerde
sus deberes a los demás funcionarios, que aclare sus dudas, y que exija
frecuentes informes sobre la ejecución de dichas leyes y providencias. No basta
el que los agentes tengan detalladas sus obligaciones ni que los acompañe siempre
el catálogo de ellas. Las palabras escritas no tienen el poder de vencer la
pereza, o la indiferencia por los negocios públicos; es preciso que se vea que,
además del precepto mudo de la ley, existe la voz viva y poderosa del ejecutor,
que no sólo recuerda el deber, sino que exigirá la responsabilidad al que
descuide de cumplirlo.
El movimiento social, el progreso de la nación y las variaciones que
naturalmente producirán estas causas en los intereses, exigen también un
movimiento administrativo rápido, activo y eficaz. Sin él las autoridades se
quedarán estacionarias y sus providencias serán inútiles o extemporáneas.
No basta, pues, dar una orden; es preciso adoptar todos los medios para
asegurar su cumplimiento, o para variarla, en caso de que no pueda tenerlo; y
esto no se hace sin hallarse en una constante actividad. Así se observa que,
cuando el superior es activo, los son también los inferiores, y se siente el
efecto benéfico de las leyes; a la par que se nota que, cuando duerme la
cabeza, también se hallan en inacción los miembros.
3. Hay destinos en la administración, que para unos ciudadanos son muy
laboriosos y muy ocupados, y para otros son una SINE CURA. Esto depende no de
la naturaleza de los destinos, sino del modo como se desempeñan. Un gobernador,
por ejemplo, que procrastina los negocios; que se distrae en pasatiempos
vituperables, y que se contenta con vegetar en la silla de la magistratura,
naturalmente a poco tiempo que haya observado esta conducta, tiene poco que
hacer; porque a la par de su descuido y abandono será el de sus agentes
inferiores, quienes no haciendo nada tampoco pueden proporcionar al superior en
qué ocuparse. No hay reacción, porque no hay acción que la motive; y el
resultado necesario es la apatía y la indiferencia, por todo aquello que
tenemos en común con los demás. El egoísmo reemplaza entonces al interés
público; los hombres se aíslan y lo buscan todo en sí mismos; porque ya solo el
individuo o a lo más la familia viene a ser para él interesante y proporcionar
pábulo a sus goces. Verdad es que algunos apetecen ese estado, que llaman de
quietud y descanso; pero esta quietud y este descanso se parecen mucho al de
los sepulcros. En donde lo hay, se ve siempre algo muy parecido a la imagen de
la muerte.
4. Por el contrario, en donde hay movimiento administrativo, en donde el
funcionario superior y el inferior se hallan en continuo contacto, y se
ilustran por sus mutuas y frecuentes comunicaciones, la actividad y la vida se
ven por todas partes. EI funcionario activo reúne los recursos de los
individuos, y con ellos obra aquellos portentos que espantan al individuo
aislado, que, a pesar de haber contribuido a producirlos, no concibe cómo
llegaron a ejecutarse. Así es como se ha logrado la construcción de tantas
obras públicas en los países en que hay una buena administración. La fuerza y
la riqueza de la sociedad han llevado a cima lo que la fuerza y la riqueza del
individuo apenas se atreverían a proyectar.
Sabidos son los progresos de la industria, de las luces y de la civilización
debidos a las compañías comerciantes, fabricantes y literarias; precisamente
porque se ponen en acción los recursos de cada uno de los que las componen; y
los talentos, las luces y las fuerzas individuales, cooperando todas juntas a
la consecución de un mismo objeto, fácilmente lo logran. La sociedad política y
las porciones en que se divide, conseguirán lo mismo, cuando haya quien ponga
en acción sus recursos, cuando haya movimiento administrativo, cuando las
autoridades que le sirven de lazo de unión concentren los recursos
individuales, para vencer reunidos los obstáculos que aislados les son
insuperables.
Esto no podrá jamás conseguirse si el genio, las luces y el interés
patriótico de los mandatarios superiores no se transmite a los agentes
subalternos, por medio de las órdenes que se les comuniquen, y si el superior
no obtiene del inferior noticias frecuentes del estado de los negocios que se
encargan a su cuidado. La mayor capacidad, que debe suponerse en el superior,
es también una razón para que se le imponga el deber de intervenir
constantemente en ver que la conducta de sus agentes corresponda a las grandes
y benéficas miras de su establecimiento.
5. Las leyes administrativas deberán, pues, cuidar muy especialmente de
activar este movimiento, que da vida y animación a la sociedad política, y sin
el cual las naciones desfallecen en la ignorancia, la miseria y la pobreza, y
se vuelven indiferentes por su suerte. Pero no basta que las leyes tengan
buenas disposiciones, es preciso también que haya hombres a propósito para
ejecutarlas, en lo cual deben poner sumo cuidado los que proponen y los que
nombran para los destinos públicos; alejando al hacer una propuesta o un
nombramiento toda otra consideración que la del bien público. Mientras así no
se haga, y sólo se piense en dar un sueldo a una persona que lo necesite, o
fascinar con el prestigio bien o mal adquirido por un individuo, para facilitar
una empresa transitoria de ambición, a que él puede cooperar en este o aquel
puesto público, en vano esperamos adelantos positivos, ni ver siquiera los
asomos de la felicidad nacional. Es preciso tener presentes también varias
circunstancias en el individuo, además de su capacidad y luces, que influyen
decididamente en la conducta que puede tener en un puesto público. El anciano
agobiado con el peso de edad quedará mal colocado en un puesto en el que la
actividad y las disposiciones emprendedoras de la juventud son las que pueden
obrar el beneficio público; así como vienen mal a un joven las ocupaciones
sedentarias y quietas. El hombre de una edad avanzada, además, no es ya guiado
por la ambición de distinguirse, que es en la juventud el aliciente poderoso
que lo hace ocuparse constantemente en el servicio público, y que le sugiere
aquellas ideas de mejora que, llamando sobre él la atención de sus
compatriotas, le hacen gozar la recompensa pura de su estimación y sus elogios.
Por consiguiente, si se quiere que haya un movimiento administrativo
rápido, activo y eficaz es preciso que, no sólo se designen los deberes de los
funcionarios, sino que se les escoja de entre los ciudadanos más a propósito
para prestar el servicio. Este principio confirma la necesidad de dar al pueblo
intervención en los nombramientos porque siendo el pueblo el interesado en el buen
servicio, es, por consiguiente, el que da más garantías de que pondrá cuidado
en los nombramientos; pues, si no lo pone, él sufrirá las consecuencias.
Algunos escritores han querido hacer pasar como un axioma la proposición
que afirma que, siendo las instituciones buenas, aunque los hombres que las
pongan en práctica no lo sean, ellas producirán el efecto que están destinadas
a causar. Creo que debe aclararse una proposición semejante, porque ella tiene
mucha influencia en los cálculos que puedan hacerse sobre el movimiento
administrativo. Aquella aserción envuelve en sí misma una contradicción
manifiesta: no puede suceder que hombres malos vengan a manejar los intereses y
negocios sociales, si las instituciones son buenas; porque no pueden ellas
llamarse tales sino cuando adoptan medios que aseguren una buena elección de
funcionarios públicos, una elección que no llame a disponer de los intereses de
la nación sino a los ciudadanos que hayan manifestado voluntad y aptitud de
manejarlos con provecho público. Si no se han adoptado tales medios y se cree
que bastan los preceptos de las leyes, este es un engaño, porque falta el
primer móvil del servicio, que es el convencimiento de la conveniencia de obrar
bien; y el freno del abuso, que es el temor de la responsabilidad. Desaparece
éste, cuando ella ha de ser exigida por hombres a quienes también alcanzará la
perversidad del mismo sobre quien debieran descargar el azote de la justicia.
No hay, pues, en tal supuesto esperanzas ni temores, y faltan los dos móviles
poderosos, que pueden hacer obrar al funcionario público.
Guardémonos mucho de admitir sin examinar esas proposiciones, que,
difundidas por un partido, rodeadas de ideas halagüeñas, no tienen, sin
embargo, otro objeto que fijar los votos del pueblo en el jefe ambicioso o
perverso de algún bando político. La que acabo de combatir es tanto más
peligrosa cuanto que haciendo descansar al pueblo en una estúpida confianza
sobre los preceptos que contengan las leyes lo hacen indiferente por las
personas, y lo mismo puede entregarse en manos de un inepto o de un perverso
que en los de un buen ciudadano.
Habiendo presentado las consideraciones generales suficientes para dar a conocer las grandes faces de la administración pública y de los medios de ejercer su acción con eficacia y provecho; pasaré a los pormenores del sistema que he concebido como más ventajoso para el manejo de los intereses y negocios sociales.
No hay comentarios:
Publicar un comentario