Hermosillo, Sonora a 31 de agosto de 2026.
Editado en Principios de Administración Pública, compilación y estudio introductorio de Omar Guerrero, Fondo de Cultura Económica, México, 2004 (Madrid, 1834, traducción de la edición francesa de 1829)
una potencia que arregla, corrige y mejora cuanto existe, y da una dirección más conveniente a los seres organizados y a las cosas. Como ciencia, ella tiene su doctrina propia determinada por la naturaleza de los objetos que abraza; como establecimiento social tiene sus elementos legislativos derivados de la naturaleza de las cosas que arregla. Instituida para velar en la ciudad sobre las personas y bienes en sus relaciones públicas y hacerlos concurrir a la común utilidad, es el gobierno de la comunidad en su acción ejecutiva directa de aplicación. Pasiva como voluntad determinante que es la ley, es activa como ejecución determinada. La ejecución de las leyes de interés general es su verdadera atribución.[2]
Ninguno
de los autores que han escrito sobre esta materia, antes ni después de la
publicación de la obra de Mr. Bonnin, han formado una idea exacta de la
administración, ni un verdadero sistema de ella; pues todos han mezclado en sus
obras, y confundido con la naturaleza administrativa, objetos extraños. Cuyo
plan, aunque sea cierto que el hombre exista toda vida bajo el imperio de la
administración, como lo ha demostrado Mr. Bonnin, nunca sería propio para
señalar la diferencia entre la administración y el orden civil, al cual es
igualmente aplicable.
Mr.
Bonnin se propuso desenvolver la doctrina administrativa, y su obra los Principios
de administración fue un servicio que hizo a la humanidad en el arte de
gobernar, tanto mayor, cuanto que jamás se había creído que la administración
fuese o pudiese ser una ciencia, y solamente se la había considerado como una
serie de usos o reglas recibidas y consagradas. Esta observación sobre la
naturaleza de la obra no se ocultó a los ojos del diputado que la presentó al
cuerpo legislativo, como tampoco a los de las personas que manifestaron al
autor su agradecimiento, ni al periodista que la anunció. Observación que
siempre fue parte de los elogios que se le prodigaron, y que transcribimos:
“El libro de los Principios de administración es una de las obras más notables que se han publicado hace muchos años, tanto por la importancia del asunto, cuanto porque el autor demuestra que la administración es una ciencia; y no una ciencia aplicable únicamente a un Estado ya un sistema particular de legislación, sino a todos los pueblos, cualquiera que sean sus leyes. Cada libro, separadamente examinado, es un tratado completo de la materia que contiene; y si se atiende al orden, relación y enlace que entre sí tienen, se encuentra la metódica armonía de una ciencia, y una clasificación no arbitraria ni ideal, sino consecuencia de un sistema razonado y que descubre un talento eminentemente analítico. No es el método del autor empeñarse en largos razonamientos porque sus principios son evidentes y seguros, como tomados de la naturaleza misma de las cosas, y de aquellas relaciones que, uniendo al hombre con el Estado, establecen las leyes generales y particulares. El autor ha tomado sus principios de la naturaleza y de la razón; se ha remontado para ello hasta el origen de las cosas, y así es que se hallan en su obra todos los principios fundamentales. La parte de ella en que trata de lo que llama moral de la administración, es una de aquéllas en que se ve que se ha complacido particularmente en dejar correr su pluma con los impulsos de su corazón. Nada más útil y científico que los consejos que da en este capítulo, que es un verdadero tratado del bien público. En él demuestra la existencia de una íntima relación entre la legislación y la medicina; busca y señala las causas de ellas, y al tratar esta cuestión que con tanta razón llama nueva, deduce la necesidad de adquirir cuantas luces son necesarias para la conservación del hombre en sociedad. No es posible dedicar el talento a un objeto más útil; y el autor, haciendo un servicio eminente a los gobernantes y los gobernados, ha adquirido los más legítimos títulos al reconocimiento de sus conciudadanos. Su obra es un libro clásico que se aumenta a la ciencia del derecho público. El artículo de socorros públicos está lleno de razón y de conocimientos, y en general la obra es dignísima de servir de base aun código administrativo, como también de ser estudiada por cuantos propongan entrar en la carrera administrativa, o se encuentren ya en ella. No hay duda en que la idea de un código administrativo es una innovación en legislación; pero es una de aquellas dichosas ideas que brotan con el tiempo, y por las cuales debe manifestarse al autor el público reconocimiento; y si algún día llegamos a disfrutar los beneficios de un código administrativo, el de esta obra tendrá en ellos la más honrosa parte. Los Principios de administración son un tratado completo de la ciencia administrativa, que no es posible leer sin sentirse movido del mayor reconocimiento hacia el escritor que ha meditado y desarrollado tantos pensamientos útiles. Marcha siempre de consecuencias en consecuencias, que proceden tan exactamente unas de otras, que no pueden menos de establecer la convicción en el entendimiento; y siempre dominando su asunto, no sólo se presenta como profundo pensador y escritor apreciable, sino como hombre de bien y penetrado siempre de aquél respeto a las leyes que no cesa de recomendar a sus lectores. Su libro, verdadero código para los funcionarios y los ciudadanos, interesa a todas las clases de la sociedad para cuya felicidad se ha escrito; y está unido tan íntimamente a la dicha de los pueblos ya la gloria y prosperidad de los Estados, que bajo todos aspectos Mr. Bonnin será benemérito para su país y para toda la humanidad”.
El
libro de los Principios de administración es el libro de los magistrados
y de los ciudadanos. Los sabios principios que contiene, el método que o rige,
el orden de clasificación de las materias, han granjeado al autor, de veinte
años a esta parte, el reconocimiento de cuantos aspiran a instruirse
sólidamente. ¡Cuántas faltas evitarían los hombres encargados de la
administración pública, si se hallasen bien penetrados de las verdades que
encierra esta docta obra! Aplicaremos a la ciencia administrativa lo que Mr. Peuchet
dijo de la estadística: “debe entrar en el plan de estudios del día: dos los
franceses tienen igual derecho o iguales esperanzas de obtener los empleos
públicos, y por consecuencia deben formarse desde luego adquiriendo los conocimientos
que exige su desempeño”.
“Convencido de la necesidad de una reforma en los estudios políticos, cuyo método y objeto había demostrado y señalado, se propuso el autor enseñar por su libro de los Principios de administración, que contienen los elementos de su doctrina. Nadie podía llenar mejor este cargo, ni era más propio para la enseñanza de la ciencia administrativa. Pero resuelto a publicar desde luego su libro, y muy seguro de que publicado que fuese se procuraría impedirle por todos los medios posibles que enseñase su doctrina, suspendió la ejecución de su designio cuando ya estaba preparado.”[3]
Esperamos que hoy podrá, por medio de sus lecciones, hacer aprovechar a la juventud las ampliaciones que solamente él puede dar a su tratado de ciencia administrativa.
Prólogo del Autor
Aunque
la administración es una consecuencia de la asociación, como ésta lo es del
espíritu de sociabilidad inherente a la especie humana, ésta, al menos en
cuanto a su organización y los efectos que de ella proceden, está sometida, lo
mismo que la sociedad, a un modo de existir. Este modo o sistema constituye por
cuanto a los principios, la ciencia de la administración, y por cuanto a
su acción ejecutiva, el arte de administrar.
¿Cómo
pues ha podido suceder que sus principios se hayan desconocido siempre y que su
organización haya sufrido en todos tiempos tantas y tan diferentes
alteraciones? La historia de todas las naciones responde a estas preguntas
señalando las usurpaciones de sus gobiernos, que siempre han substituido con
instituciones puramente convencionales la naturaleza de las cosas que han
desnaturalizado y corrompido por su particular interés. Sin embargo, la
naturaleza primitiva de la administración no ha podido borrarse de tal modo por
el despotismo de los gobernantes y la ignorancia de los legisladores, al grado
que deje de descubrirse hasta en el carácter de sus establecimientos.
La
ciencia administrativa, tanto en su método de organización como en sus medios
de ejecución, se compone de principios de una naturaleza tan universal e
invariable como los que constituyen y sostienen a la sociedad misma. Porque es
preciso no perder jamás de vista que la naturaleza, tanto en las cosas
políticas como en las naturales, sólo procede con arreglo a las invariables
leyes de creación y conservación, y que cuando las leyes humanas se separan de
este principio se ponen en contradicción con las leyes naturales. De donde se
deduce con evidencia que los métodos de organización que no proceden
esencialmente de las leyes de la naturaleza política, son un mal; y que siendo
consecuencia de falsos principios no pueden ser admitidos como tales en
política.
Cuando
En
efecto, ¿cómo dejar de conocer en las leyes que nos rigen la ignorancia de la
naturaleza y carácter de la administración, y no ver en ellas la tendencia
personal de los gobiernos a usurpar siempre los derechos de los ciudadanos,
bajo el pretexto tan desacreditado de dar garantías al poder?, ¿cómo no notar
en ellas este espíritu egoísta de la aristocracia, que sin cesar y ante todo
aspira a apoderarse de las prerrogativas y regalías de la comunidad? Nuestras
leyes administrativas son contrarias a la libertad, pues privan a los
ciudadanos de su derecho natural a participar de los negocios públicos, les
quitan el derecho político que les corresponde para el nombramiento de sus
magistrados, y los deja sin garantías contra el gobierno. Ésta es, dicen sus
disposiciones, toda la libertad que queremos dejar, aun al corto número de los
que favorecemos con perjuicio de los demás. Y entre tanto veamos en qué se
funda lo muy reducido de esta porción de libertad que nos abandonan. Se funda
sobre la simulada razón de la necesidad de garantizar el orden público y las
prerrogativas naturales del gobierno; y sobre el principio profesado por la
antigua aristocracia de que únicamente en la propiedad raíz o las riquezas se
hallan las garantías sociales, como si el ciudadano no estuviese adicto a los
asuntos públicos ni se interesase por su patria sino en la misma proporción que
se halla unido al terreno por la posesión o la fortuna. O como si toda
propiedad procedente del trabajo, y el trabajo mismo, no fuesen propiedades y
lazos que estrechan al hombre con su patria. Sobre este instinto despótico que
sólo ve garantías contra los ciudadanos, lo que es tenerlos sin cesar en
prevención, es cuando las leyes debieran velar siempre contra las usurpaciones
de los gobiernos. Sobre ese temor mal disfrazado que se tiene de la democracia
cuando no es ella a quien es preciso temer, y que a pesar de todos cuantos
esfuerzos se hacen para destruir su existencia, es una potencia al quien es
preciso reconocer. De treinta años a esta parte, la monarquía, fuerte o débil,
se desenfrena. Los ciudadanos quieren el goce de sus derechos: restitúyaseles
el ejercicio de ellos y cesará ese temor, que sólo una conducta hostil continúa
en ocasionar. ¿Qué es en efecto la democracia? El ejercicio de los derechos
naturales políticos en virtud de leyes que conceden su goce, moderado por el
interés del orden público. Pero este ejercicio de los derechos naturales
políticos no puede existir sin la declaración y conocimiento de los principios,
pues de otro modo sólo tendríamos concesiones restrictivas que se nos dan como
suficientes. No se goza sino de una libertad engañadora que oculta la
servidumbre, tales como las hubiesen concedido las leyes de administración
presentadas en esta sesión a la discusión legislativa, si no hubiesen sido
rechazadas con una actitud insultante. Las discusiones de la tribuna
parlamentaria tampoco hubiesen tenido más resultado que echar ala juventud
fuera del camino de la verdad porque, tanto en la cámara como en el gobierno,
solamente hubiesen demostrado la misma ignorancia sobre la naturaleza de la
administración; y únicamente hubieran tenido una guerra de posición en la que
sin cuidarse de la patria, de la libertad, ni de la naturaleza y principios de
la administración, los dos partidos se hubieran disputado el terreno por cuya
posesión cada uno de ellos pondría su salvación en la victoria.
Dominados
por la influencia del hombre extraordinario que dirigía los destinos de
A
la ley corresponde crear la acción administrativa, impulsar a la administración
según lo exija la común necesidad, dirigir sus procedimientos y vigilarlos como
lo pide el bien público. ¡Cuánto sería de desear que la administración pública
se organizara sobre bases fijas y tuviese señalada una marcha invariable!
¿Quién no conoce los graves y continuos inconvenientes que resultan a un pueblo
de la multiplicidad de leyes y reglamentos? Las leyes sólo son respetadas por
los ciudadanos cuando no varían, pues el tiempo y la idea de perpetuidad que
las acompaña las hace venerables. La uniformidad, establecida ya como base
fundamental de nuestra legislación, es un grande y luminoso principio legislativo.
La no abundancia y estabilidad de las leyes públicas, que son las primeras en
legislación, serían otro beneficio de nuestra revolución. La administración es
el resorte que debe hacer sentir a los ciudadanos la bondad de las leyes y la
sabiduría del gobierno. Por ella se dirigen los hombres al bien y se disminuye
en los tribunales la necesidad de castigar. Por estas causas será siempre
imperfecta la legislación, y el edificio social jamás llegará a la perfección y
solidez mientras no se funde la administración en la estabilidad de las leyes,
y no se formen las que hayan de establecer su legislación y método sobre los
principios naturales que las constituyen.
Estas
verdades fueron el norte en mi trabajo, que abraza la parte más importante y
hermosa de la economía social; porque la administración es la base y la
conservadora de todo orden en la comunidad, y la garante de las personas y
propiedades, aún en las cosas en que por ser su acción menos directa parece ser
menos necesaria o tener menos marcada influencia sobre las personas y bienes.
Me propuse pues tratar de la administración como ciencia por lo
respectivo a la teoría de los principios productores de las cosas
administrativas; como arte por cuanto la aplicación de los principios a
la ejecución de las leyes, y como institución política en el conjunto de
la organización de las autoridades ejecutoras. Tal es el sistema completo de la
ciencia administrativa. Bajo estos tres conceptos, deducidos de la naturaleza
misma de las cosas, me prometí determinar la doctrina administrativa y
demostrar que sus principios constituyen una ciencia. En todos los países se
ven reglamentos y fórmulas para la administración de justicia y algunas máximas
de gobierno, pero nada de principios ni reglas para la administración pública.
La voluntad de los reyes y de sus consejos ha quedado como único método de
administrar y de proceder: la arbitrariedad en las autoridades y la rutina en
los negocios son las únicas reglas reconocidas. Este estado de cosas depende
tanto de la ignorancia de los principios, como de la falta de leyes, pues aún
se ignora qué cosa es la administración dentro de la organización política, y
que no debe ser confundida con el gobierno. Estos hechos históricos no pueden
ser destruidos ni contestados.
A
mediados del siglo último, cuando los economistas llamaron la atención pública
sobre materias practicas de gobierno y administración, el impulso hacia las
cosas útiles produjo muchos escritos sobre aquellas materias. Pero además del
espíritu sistemático que domina en estos escritos, sólo trataron sus autores de
algunas partes de las cosas administrativas, únicamente puntos aislados de la
ciencia que no formaban parte de un orden general de economía social. Sucedió
la revolución, y el prestigio de que hasta entonces habían gozado tantos
antiguos errores fue apreciado en lo que merecía por talentos no contaminados
que investigaron la verdad, ante todo, sin dejarse dominar por sistemas más o
menos ingeniosos ni por nombres más o menos célebres. Los acontecimientos de
nuestra revolución han servido de mucho para hacer juzgar las obras políticas
de los tiempos anteriores.
No
bastará que
Considerando
la administración como ciencia busqué sus elementos; demostré sus
principios, establecí sus precisas relaciones con las demás partes de la
legislación, así como sus divisiones y límites. Clasifiqué sus principios
elementales, a los que me limité en el orden más conveniente a la ciencia
administrativa porque son el todo, tanto para la teoría como para la práctica.
Porque un tratado de esta especie no debía ser muy voluminoso ni muy reducido,
sino contener solamente los principios generales, clasificados y divididos por
la naturaleza de los objetos que comprende, a fin de que pudiera servir para el
estudio de la administración. Lo que realmente importaba era dar una idea
exacta de lo que es administración en la institución política, pues de otro
modo hubiera sido errar sobre sus principios. Cuando escribí la parte de administración
pública resultó muy voluminosa, por efecto de que todo en la sociedad procede
de la administración. Mas no queriendo formar un sistema sobre ella tomé por
bases las que vi existían en el orden natural de las cosas, cuyo orden natural
fue mi regla alguna vez para juzgar los hechos. Con especialidad, cuando he
examinado las dificultades que presentaban para su ejecución el gran número de
reglamentos administrativos, y cuán apreciable sería que los principios se
coordinaran por un plan que facilitase su práctica e hiciese más simple y
pronto el estudio administrativo; entonces fue cuando vi cuánto importaba
establecer los principios invariables de administración y ordenarlos en un
sistema metódico. Este conocimiento me condujo a consideraciones referentes
tanto a la ciencia administrativa como al mismo legislador. Pero cuando se
establezca la administración sobre sus bases naturales, cuando sus leyes no se
compongan de otros elementos que estas mismas bases, ni para su ejecución se
empleen más medios que la franca y escrupulosa observancia de lo que se ordene,
entonces sólo tendrá el escritor que considerar el punto a que se haya llegado
para poner de manifiesto esta parte tan importante del sistema social, relación
necesaria en el interés público y personal de los ciudadanos; entonces no
deberá separarse del orden natural de las cosas en las teorías, pues se tratará
no ya de crear, sino de perfeccionar en lo posible lo que exista.
¡Puedan
los llamados a dar leyes a las naciones remontarse a verificarlo hasta los
elementos del orden social, y cimentar la administración sobre ellos como
únicos principios eternos y fundamentales! ¡Qué gratitud no merecerán a la
posteridad! En ello estriba el orden público. En vano será que el gobierno se
halle establecido conforme a los verdaderos principios; en vano que la justicia
se halle organizada de modo que solamente pueda servir para la seguridad de las
personas y bienes; en vano que las leyes políticas y judiciales sean las
mejores que los hombres pudieran establecer, si la administración peca en su
organismo y su legislación. Pero cualesquiera que sean los sistemas de
administración de las naciones con relación a las personas y cosas, la doctrina
administrativa es independiente de tiempos y de países, y por consecuencia
universal, y tiene su base en la naturaleza como los principios primitivos de
la sociedad y de la legislación. Llegará un día en que se demostrará esta
verdad y se disminuirá el mérito de mi obra, pero habré indicado una senda que
otros rectificarán y embellecerán.
Este
Compendio es la exposición analítica de los principios generales y
naturales, siempre constantes, de la administración, con entera abstracción de
tiempos y localidades, y ordenados por una clasificación metódica que fija las
ideas sobre cada una de las materias, y compone un tratado de la ciencia, una
doctrina administrativa según mi plan primitivo, y con arreglo al objeto que me
había propuesto: un libro para todos los países. No hay que buscar en él una
disertación más o menos erudita sobre la administración comparada de los
pueblos, y mucho menos un análisis de los diversos escritos sobre la materia,
porque sería no haber formado una idea verdadera del espíritu y plan de esta
obra, que está concebida como tratado elemental de la ciencia
administrativa, y no como disertación sobre ella, o como memoria histórica.
Tampoco
es un comentario sobre las leyes conocidas, porque cuando éstas son sencillas y
claras, querer ampliar su sentido presentando todos los casos posibles en que
fuesen aplicables, sería oscurecerlo y no guiar en su estudio: y si no son
claras ni precisas, ningún comentario podrá suplir la claridad y precisión que
les falten. Pero sí demuestro que la administración es el principio de todo
orden en la ciudad; doy al magistrado el cuadro completo de sus deberes, y a
los ciudadanos el de sus derechos y obligaciones sociales. Últimamente, animado
del más sincero deseo de la libertad y prosperidad de mi patria, llamo la
atención y reclamo las meditaciones de los amantes de la libertad de Francia
sobre la formación de un código administrativo; porque únicamente con él tomará
la administración una marcha segura, invariable y uniforme. Sin este código no
hay que esperar una administración protectora de las personas y las propiedades.
La
administración y las elecciones son los dos órganos vitales de la
comunidad. Esto es cierto en tanto grado, que, con un buen régimen
administrativo y un buen método de elecciones, el cuerpo político puede
desafiar impunemente un mal sistema de gobierno y leyes contrarias, porque
tiene en su constitución natural el principio de fuerza de temperamento que
modifica insensiblemente estos vicios orgánicos, y lo conduce tarde o temprano
a recobrar la salud. Si es esencial que la administración, primer órgano vital,
sea lo que la naturaleza bien constituida del cuerpo político; exige, no menos
importa para que esto pueda ser así, que la generación moderna se forme una
verdadera idea de la naturaleza y deberes de la administración, lo que no puede
ser sin la observación de la naturaleza del cuerpo político. Otra cosa sería
estudiar el acaso y obtener una instrucción tan llena de errores como la
defectuosa institución que se encontrase establecida. Del mismo modo que en la
anatomía estudia el médico las piezas constitutivas del cuerpo humano, y el
fisiólogo el juego de ellas, debe estudiarse el cuerpo político en la
asociación para saber los órganos precisos, para darle la acción en que
consiste su vida.
No
es el deseo de hacer prevalecer mis principios lo que me impulsa a publicar
este Compendio, sino que, habiendo encontrado mis principios en la
naturaleza, creo indispensable difundir el gusto al estudio de la
administración en la generación llamada en la actualidad al desempeño de los
destinos.
Los
principios naturales son la única cosa a que el hombre debe adherirse, porque
sin ellos no hay estabilidad, no hay libertad posible, y sólo existe la
arbitrariedad de la ignorancia o la de las pasiones. Y como ni del gobierno
ministerial, ni de las doctrinas de sectas políticas debe esperarse que vuelvan
aquellos principios, lo preciso es conocerlos para poder tener libertades
públicas y defenderlas, pues en la nueva generación estriba la esperanza de la
patria y reposan sus destinos.
¿Y
en qué tiempo será más necesario el estudio de la ciencia administrativa, que
cuando el desarrollo de la razón amplía la inteligencia y permite al talento
abrazar más, y cuando los nuevos adelantos, la economía pública y la
estadística ensanchan y rectifican los conocimientos en administración?,
¿cuándo las luces se difunden en todas las profesiones y en todos los países?,
¿cuándo el campo más vasto se halla abierto al talento humano, la inteligencia
se desenvuelve más pronto en los hombres, las ciencias y las artes industriales
se hallan más perfeccionadas, y por la bondad de los nuevos métodos han llegado
a hacerse más sencillas y fáciles?, ¿cuándo la instrucción tiende a aumentar el
número de los hombres útiles? Por el estudio de las ciencias (y la
administración lo es) adquiere el hombre juicio sano, espíritu recto,
inteligencia ejercitada, y fuerza y extensión en sus facultades intelectuales.
Y en particular con el estudio de la administración se aprende a conocer a los
hombres, la naturaleza de sus necesidades y de sus relaciones en sociedad, la
causa y efectos de sus necesidades y relaciones, así como el juego de las
pasiones en las acciones humanas y los móviles del interés. Así es como el
hombre llega a poseer la experiencia de la razón y antes de tiempo la sabiduría
de la edad, y como adquiere en la política el amor a la justicia y al orden.
Mas lo principal en esta ciencia, como en todas, es que el talento se dedique
enteramente a la investigación de las consecuencias naturales, sin consultar
mas que a la naturaleza social, y sin divagar en hipótesis políticas y teorías
sistemáticas, hijas perdidas de la imaginación que solamente conducen al error
tan funesto en el gobierno de los hombres.
Nada espero del gobierno en favor de la libertad de mi patria, como tampoco de los que dirigen la opinión, para volver a los principios; sólo cuento con el tiempo porque completará nuestra revolución, y madurará las buenas ideas por la influencia progresiva de la verdad. ¡Pueda al menos la publicación de este Compendio sembrar desde ahora algunas ideas útiles en los talentos no contaminados por las doctrinas del día; y llamar la atención de algunos de nuestros jóvenes ciudadanos para ocuparse en la ciencia administrativa con mejor éxito que yo! En ello habré servido a mí país; esta única esperanza que conservo a mi edad, y al fin de una carrera que los acontecimientos paralizaron desde el fin de la República.
Bonnin
Libro Primero
DE
En el
orden social, lo mismo que en el orden físico, todo se halla enlazado. Todo está
en relación necesaria porque esta relación es natural, y de ella depende que exista
en la sociedad política la misma armonía que en el universo. Nada es absoluto
por su naturaleza, todo procede de las leyes generales que rigen a cada especie
de seres o de cosas, y cuantos efectos resultan, únicamente son productos de
aquellas leyes o causas primeras. El mundo moral, así como el mundo físico,
sólo es una correlación o analogía forzada, sin la que no podrían subsistir uno
ni otro. Es una continuación de hechos encadenados entre sí: descompuesto uno
de los eslabones, se interrumpen las causas y sus efectos; separado, todo se
transforma.
Si
dirigimos nuestra vida sobre el universo físico, todo es admirable en esas
leyes eternas que rigen la naturaleza. Si las fijamos sobre la sociedad, no lo
son menos las relaciones necesarias que forman y conservan a la asociación.
La
comunidad no podría existir sin los individuos que la componen, ni una
población sin las relaciones que unen entre sí a los ciudadanos, ni el orden
social sostenerse sin reglas que mantengan en armonía aquellas relaciones.
Enunciar esta verdad es demostrar su exactitud y su evidencia.
Aunque
el hombre nace en el estado social, éste no está fundado ni se sostiene sino
por la reunión de las necesidades de cada uno; reunión que asegura la
conservación de los individuos, por las mismas relaciones que nacen entre ellos
como por consecuencia de sus necesidades. Si así no fuera, el estado social
dejaría de ser el estado natural del género humano, porque, ¿cómo concebir un
modo de existir para el hombre en sociedad que no tuviese por principio la
conservación de los individuos y de sus relaciones necesarias, cuando sin esta
conservación y estas relaciones no podría existir la comunidad ni haber existido?
Es pues evidente que el estado social está cimentado sobre este principio: el
hombre nació para vivir en sociedad, y la sociedad tiene por fundamento su
conservación y las relaciones con sus semejantes que son el elemento de la
asociación política y la causa de su perpetuidad. Pero ¿quién las garantiza?:
el interés público, que también está fundado en el interés particular. Y ¿quién
cimienta estos intereses y los conserva en la sociedad?: la acción de las leyes
aplicadas por los magistrados, o de otro modo, su ejecución efectuada por la
administración pública.
El
interés público es permanente porque es el conjunto de los intereses
particulares que no cesan jamás, y el lazo que une a los individuos; pues por
interés público debe entenderse la reunión de aquellas necesidades relaciones
naturales y universales, cuya expresión son las leyes, y el poder de éstas el
regulador. En este interés público, colección de todos los intereses
particulares, es donde existe el elemento de la asociación, es decir, elemento de
la institución de la administración como su gobierno natural, Pues la
conservación de cada uno de los individuos fue siempre el objeto de la unión
social, y porque esta conservación es la causa de la administración y de sus
leyes para el sostén y garantía de las relaciones sociales.
Si
se examina la acción social de la administración se ve en ella una ciencia deducida
de los elementos naturales, y fundada sobre principios universales y fijos. En
efecto, ella es la ciencia de las relaciones entre la comunidad y sus
individuos, y de los medios de conservación de estas mismas relaciones por la
acción de las leyes y de los magistrados sobre las personas y propiedades, en
todo lo que interesa al orden social. La ciencia administrativa, pues, debe ser
considerada como el conocimiento de los principios de las relaciones sociales,
es decir, el análisis de las propiedades y fenómenos de estas relaciones, así
como aplicación a las personas y cosas de las reglas mismas que encaminan
dichas relaciones al interés común. Según esta definición, tomada en la
naturaleza misma de las cosas, la ciencia administrativa, como teoría,
demuestra el juego de la acción social, y como aplicación es el arte de poner
aquella acción en práctica. La administración es por consiguiente ciencia y
arte: ciencia para poner en claro la teoría de las relaciones sociales, y arte
cuando tiene por objeto la práctica de esta teoría para la aplicación de las
leyes.
¡Qué
no debe esperarse de la administración! Por sus cuidados y vigilancia se
aseguran los derechos comunes y personales, la tranquilidad reina en las
familias y la paz entre los ciudadanos; las propiedades están preservadas de la
violencia o de la astucia, la fuerza pública contribuye al mantenimiento del
orden, la riqueza nacional aumenta con la industria particular; se sostiene el
espíritu público, el hombre puede gozar en seguridad de cuanto ama y posee, los
individuos se ilustran recíprocamente; y todos disfrutan de aquella seguridad
que aumenta la existencia, y de la felicidad objeto de sus deseos y trabajos.
Definiré
pues así la administración pública: es una potencia que ordena, corrige y
mejora cuanto existe, y da una dirección más conveniente a los seres
organizados ya las cosas. Como ciencia, ella tiene su doctrina propia
determinada por la naturaleza de los objetos que abraza; como establecimiento
social tiene sus elementos legislativos derivados de la naturaleza de las cosas
que arregla. Instituida para velar en las ciudades sobre las personas y bienes
en sus relaciones públicas y hacerlos concurrir a la común utilidad, es el
gobierno de la comunidad en su acción ejecutiva directa de aplicación. Pasiva
como voluntad determinante que es la ley, es activa como ejecución determinada.
La ejecución de las leyes de interés general es su verdadera atribución.
Del
mismo modo que el legislador debe buscar los principios de las leyes en el
conocimiento de las necesidades y de las relaciones naturales de los hombres en
sociedad, porque en el estudio de la naturaleza política es donde existen, busco
yo los elementos de la ciencia administrativa en las leyes naturales de la
asociación, porque de ellas, y no de otra parte, emanan. Sólo no apartándose de
ellas se consigue que la administración sea aquel gobierno de la comunidad tan
favorable para el ciudadano y para la libertad. Sólo siendo la administración
lo que la naturaleza política quiere que sea, es como llena sus deberes, conoce
sus obligaciones y calculando sus fuerzas y sus recursos con su objeto, no
ambiciona traspasar los límites de sus derechos, ni mucho menos lo intenta,
pues es la primera en conocer el mal que resultaría y el precipicio que se
abriría bajo sus pies. En el conocimiento exacto de sus deberes estriba su
bondad, así como en las relaciones de la población, industria, producciones y
comercio, con la fuerza, riqueza y poder públicos, que son los elementos de la
prosperidad nacional.
Como
los principios generales tienen una aplicación continua, me limitaré a ellos
solamente colocándolos en un orden metódico, para que puedan coordinarse más
fácilmente en la imaginación, hallarse a mano cuando sea preciso aplicarlos, y
que al mismo tiempo den más luz a mi objeto. Al efecto los tomo en la
naturaleza porque en ella es donde existen los principios de la asociación y de
las leyes, donde tiene su base la administración y donde se halla el método
propio para dar a luz estos principios.
No he reunido las especies de que se compone esta obra porque comprendan los principios que yo profeso, sino porque en ellas he encontrado la verdad. Pero si pudiese conseguir que los principios naturales llegasen a ser verdades incontestables para mis conciudadanos, y para el régimen social que nace de reglas uniformes y en armonía con la naturaleza de la sociedad, yo sería dichoso viendo la felicidad de mi patria. Si logro que el legislador se convenza de toda la importancia y extensión de sus obligaciones, quedará retribuido mi trabajo; y, en fin, si consigo que mis conciudadanos y los pueblos amen más la libertad y sientan mejor su dignidad, creeré haber servido a la humanidad y a mi país.
Naturaleza, Objeto y Carácter de
Sin
remontarme hasta las causas de la sociedad y tomando por base la comunidad ya
formada, busco en su existencia misma la naturaleza de las necesidades y
relaciones sociales para deducir de ella los principios naturales de
administración; porque es una verdad incontestable que, en la ciencia política,
lo mismo que en las ciencias físicas, es preciso buscar los principios en la
naturaleza, tipo de todas las verdades. Porque de los hechos naturales y no de
otra parte, es preciso sacarlos, y fuera de ellos Únicamente hay ideas
particulares que el entendimiento se forma de las cosas. Pero como existe en
administración un principio primitivo del que dimanan todos los principios
secundarios, como consecuencias necesarias del primero a fin de poder reducir
los elementos de la ciencia administrativa a, una base común, debo explicar
cuál es este principio primitivo.
El
principio fundamental de la comunidad se encuentra en las relaciones sociales
que nacen de la sociabilidad natural del hombre, y que tienen por elemento las
necesidades de los mismos en sociedad. De aquí emanan también los derechos
naturales, base común de todas las leyes, por ser estos derechos inherentes al hombre,
y este la causa y objeto de la legislación en general. Por consecuencia, las
relaciones sociales son el primer elemento de la administración.
La
primera idea que presenta la asociación política es la del pueblo. Es decir,
una agregación de individuos divididos por familias de origen indígena que se
mantienen reunidos en comunidades de localidad por efecto de las necesidades y
relaciones de todos. Aquí nacen las leyes que son la expresión de estas
necesidades y la regla de estas relaciones. De unas y otras emana el interés
público que los aproxima, reúne y modifica, para formar un todo de la
generalidad de individuos asociados. En este hecho natural consiste el elemento
de la administración, el motivo y el objeto de su establecimiento en la institución
social, pues proviniendo del hecho de la reunión de los hombres, es evidente
que la administración nace del instinto de conservación y de la voluntad de
mantenerse en comunidad. En esto, como en todo, sólo la experiencia regulariza
la acción natural, así como sólo el estudio y observación de la naturaleza
política pueden formar una ciencia para el arte de gobernar a los hombres.
Dedúcese
pues que en las relaciones sociales es donde se encuentra la naturaleza y
definición de la administración, pues de ellas nace el principio administrativo
y se deduce esta acción de la comunidad en que consiste su fuerza.
Relaciones
sociales son los vínculos que nacen de las necesidades de cada cual por la ley
natural de la sociabilidad. Son inherentes a la especie humana como
consecuencia de la organización física del hombre, y su voluntad solamente
puede darles talo cual dirección. Como estas relaciones, nacidas de las
necesidades naturales, engendran a su vez necesidades que lo son de la
asociación, resulta que para dar a estas, que yo llamo comunales, una dirección
general cuyo motor es el interés público, es precisa una institución cuyo
objeto especial sea no únicamente reunirlas en un mismo cuerpo, sino dirigir su
acción.[4] La administración es esta
institución y esta magistratura destinada a dar a todos los ciudadanos una
dirección común por medio de la ejecución de las leyes, que como ya he dicho
son la expresión de las necesidades y la regla de las relaciones sociales.
Necesidades y relaciones puestas en común para el orden público y el interés
general, esto es lo que se puede llamar movimiento en el cuerpo político.
La
parte ejecutiva es por su naturaleza la vida del cuerpo político, como por su
objeto es el gobierno de la comunidad, porque es un gobierno de familia.
Es
pues evidente que lo que se debe llamar gobierno sólo es en realidad la
administración central hacia la cual se dirigen los movimientos parciales que
dan al cuerpo político las administraciones particulares o comunales, y el
punto céntrico de donde parten ya donde vuelven todos los rayos del círculo.
Porque sería un error bien funesto, cualquiera que sea su antigüedad, creer que
el gobierno es la acción que anima las ciudades. Es de las leyes, expresión y
regla de las necesidades y relaciones sociales, donde nace el impulso que la
administración recibe, y la acción que comunica a los ciudadanos. Se encuentra
en la administración hacer que las leyes reciban su ejecución.
La
gestión del gobierno, por el contrario, es toda de transmisión, es autoridad de
vigilancia y de censura. Es pasivo y no activo. Esto no es como los escritores
han dicho y se cree comúnmente, porque muy separado de los ciudadanos en razón
del número y las distancias no se pueda comunicar directamente con los
administrados; ni porque el cuidar de pormenores lo distrajese del conjunto de
los negocios, embrollase su pensamiento y comprometiese por consecuencia el
orden público; ni menos porque tenga necesidad de órganos intermediarios entre
él y sus administrados para la ejecución de las leyes, como el aliento que nos
anima, la tiene de órganos repartidos por toda la máquina animal para
comunicarse a todas las partes, y darles el sentimiento de la existencia; sino
porque la ejecución de las leyes está propiamente en la administración, que es
el órgano que transmite la vida al cuerpo político.
La
administración es la ejecución de la voluntad pública, como la legislación es
esta misma voluntad. El gobierno es el vigilante de la ejecución de ella y el
censor que recuerda su observancia, porque no tiene la acción que existe en la
administración y la justicia. El gobierno tiene un carácter peculiar y marcado,
pero únicamente en la administración y la justicia existe el movimiento social,
y este movimiento está en ellas porque están los medios que lo causan. Sólo por
ellas se ejecutan las leyes, no siendo el gobierno más que una transmisión, un
vigilante, un punto central.
De
aquí se sigue necesariamente que la administración es la que forma la acción
propiamente dicha en la ciudad, acción que no debe confundirse con el juicio
que constituye el carácter de la justicia, porque la una es esencialmente la
aplicación de las leyes de interés general, y la otra la aplicación de las
leyes de interés privado en los casos particulares. Y como las leyes de interés
general son todas aquellas que arreglan los deberes de cada individuo respecto
del todo de la asociación, y como las leyes de interés privado son las que
tratan de las relaciones de individuo a individuo, es claro que el objeto
especial de la administración es la ejecución de las leyes y reglamentos que
consideran a las personas como miembros de la comunidad, con separación de sus
relaciones personales con la familia, y las propiedades como parte de la
riqueza pública. En una palabra, la administración abraza todo lo que
constituye las relaciones o deberes del ciudadano para con la comunidad, en el
interés del orden social.
No
soy yo quien hace que esto sea así, ni lo digo sólo porque estoy convencido de
ello, sino porque así lo quiere la naturaleza política. Si lo contrario se ha
visto y se ve aún, es porque siempre los que han manejado las riendas del
gobierno se han imaginado que gobernar era hacerlo todo, y tener autoridad para
todo, y porque en su orgullosa ceguedad han multiplicado también sus
usurpaciones para perder todo temor acerca de ellas y satisfacer su vanidad.
Ésta es la razón porque la cual los que han escrito, sobre el gobierno no han
establecido sus principios sino sobre lo que veían existir, semejantes a los
arquitectos que no ponen sus cimientos sobre la toba, ni saben dar a sus
construcciones el carácter y orden correspondientes a su objeto. Pero tampoco
es menos cierto que el orden natural de las: cosas es tal como yo lo establezco
aquí. ¿Cuál es, en efecto, no diré la causa de la sociedad porque esta causa
está en la sociabilidad natural del hombre, sino el instinto de la sociedad? Su
conservación; y este sentimiento común ¿es más que un compuesto de todos los
sentimientos individuales de su especie? La sociedad, así como el hombre,
siente la necesidad de conservarse, y la naturaleza le enseña los medios, así
como al hombre. Los pueblos, lo mismo que los individuos, solamente son
desgraciados cuando se separan de estos medios.
¿Pero
cuáles son los medios indicados por la naturaleza para que la sociedad se
conserve? Aquí, como en todo cuanto prescribe, sus leyes son tan simples como
sabias; porque sólo procede por medios que se ligan esencialmente a lo que se
propone. Estos medios son la división de la comunidad en cortas porciones, y el
gobierno de estas comunidades parciales por los miembros mismos que las
componen. Aquí está de una vez demostrado el origen, naturaleza y objeto de la
administración. La institución del gobierno únicamente tiene por medio y objeto
reunir enseguida como en un haz todas estas pequeñas comunidades, sujetándolas
a una vigilancia y censura, que como ejecución no podrían pertenecer al poder
legislativo, que es una potencia creadora y que sólo tiene una censura moral.
Por
poco extenso que sea el territorio, esta división de la asociación en pequeñas
comunidades establecidas naturalmente por las reuniones de familia, que forman
las poblaciones urbanas o rurales, es una necesidad emanada de la que tienen
los hombres de vivir en sociedad y conservarse. Esto solamente puede tener
efecto en tanto que cada uno de ellos se encuentra interesado por la intimidad
de sus relaciones sociales; de donde resulta necesariamente el gobierno
administrativo que por su naturaleza es un gobierno municipal, es decir, un
gobierno civil, pues el gobierno que dirige toda la asociación es
gobierno político porque abraza toda la ciudad.
La
administración es pues un medio de conservación social, y como medida de
conservación debe existir en manos de los ciudadanos. Estos dos principios proceden
por otra parte del principio de la soberanía, de que los pueblos no pueden
dejar de gozar sino en proporción que han perdido su libertad, a la manera que
el hombre no puede dejar de poseer su propiedad sino en proporción que cae en
la miseria; sin que a pesar de ello los pueblos ni el hombre pierdan sus
derechos, pues al hombre se los restituye su trabajo ya los pueblos las
revoluciones.
Si
se ha comprendido bien la naturaleza y objeto de la administración, se verá que
su carácter es esencialmente conservador y preservador. Consecuentemente, todo
cuanto interesa al orden social, la seguridad de las personas y de las cosas, y
en una palabra, todo cuanto pertenece o tiende a proporcionar a los hombres la
felicidad por el empleo de sus fuerzas y voluntades, por la fusión en común de
sus sentimientos o intereses, y por el empleo de las cosas, es de su dominio.
Estableceremos,
pues, como principios fundamentales:
1° Que la administración nació con la
asociación o comunidad.
2° Que la conservación de la comunidad es
el principio de la administración.
3° Que la administración es el gobierno de
la comunidad.
4 ° Que la acción social es su carácter, y su atribución la ejecución de las leyes de interés general.
Pero
podrán decir aún algunos: ¿el gobierno no es el pensamiento que dirige, y la
administración el brazo que ejecuta? Pues lo mismo que el brazo no puede
moverse sin la voluntad que determina su acción, la administración no podrá
obrar sin el gobierno que dirige y aún crea la suya. Luego es del gobierno de
quien la administración recibe el movimiento e impulso que no podría darse a sí
misma, y si fuese posible que no hubiese gobierno tampoco la administración
podría existir. Y aún admitiendo esta posibilidad, cada administración sería el
gobierno en su localidad y habría en el Estado tantos Estados como
administraciones. ¿Cuál sería entonces el lazo Común de estas partes divididas?
o por mejor decir, ¿dejaría de disolverse el Estado?
Aunque
la que precede responde a estas objeciones, únicamente podrían hacerse teniendo
una idea falsa de la institución del gobierno, es decir, de lo que el gobierno
es. Diré solamente que el gobierno no es el pensamiento que dirige porque este
puramente se halla en la voluntad pública que es la ley, pues de otro modo no
habría ni gobierno ni administración, sino despotismo. Si se entiende por
pensamiento el derecho que el gobierno tiene de transmitir y hacer conocer a la
administración la voluntad del legislador, este es el mismo principio que yo he
enseñado, pero no es exacta la consecuencia de que la administración no puede
obrar si el gobierno no le da la acción ejecutiva. Porque la tiene naturalmente
por su institución y por la voluntad de la ley; y aunque es cierto que la
administración carecería de un lazo común si el gobierno no existiera, no lo es
menos que la asociación se sostendría por el puro hecho de su existencia, así
como que el cuerpo legislativo y las magistraturas establecidas en cada
división del territorio bastarían para mantenerla y asegurarla. En efecto, el
gobierno no es más que una medida política para ligar las magistraturas, mas no
esencialmente necesaria para la vida social. No tendría fundamento decir que la
sociedad sin gobierno se disolvería, pues el gobierno no es un órgano necesario
para la vida del cuerpo político; en la administración es donde se encuentra
este órgano. Pero sin el poder legislativo carecería la administración de la
facultad de obrar, es decir, legalmente, pues él es el motor por medio de las
leyes. Así como no sería suficiente que el hombre tuviese naturalmente voluntad
de moverse si no encontrase en sus órganos la facultad de ejercerla. Natural y
políticamente no existen en la institución social más poderes que el de formar
las leyes y el de hacerlas observar, y este último no existe esencialmente en
el gobierno sino en la administración, porque ésta es la institución y se
compone de las magistraturas a quienes propiamente corresponde hacerlas
observar por medio de la ejecución directa. Se puede pues concebir la sociedad
sin gobierno, pero no sin administración. El gobierno será, si se quiere, el
corazón, y la administración los miembros. Pero lo repetimos: a menos de
admitir el despotismo, es, preciso que el cerebro obre para que los miembros
puedan ejecutar sus voluntades, y de la misma suerte es preciso que el cuerpo
legislador cree la voluntad pública, que es la ley, para que la administración
haga y ejecute lo que resuelve esta voluntad. La acción puede sin duda partir
de un punto céntrico y la administración recibirla de él, pero el gobierno
únicamente puede darla recibiéndola de la ley y tal como ella la da.
¿Se
objetará también que siendo el objeto de la administración la ejecución de las
leyes de interés general, ellas representan al gobierno en su acción local y de
pormenor? Las leyes de interés general tienen también por objeto determinar
sobre las personas y propiedades en sus deberes hacia el procomunal. Son
ciertamente necesarias a cada individuo para vivir en sociedad, interesan a las
necesidades sociales e individualmente a cada uno de los miembros del
procomunal: pero no por esto puede decirse que la administración sea la acción
local y de pormenor del gobierno, pues no recibe de él la acción y ésta es
independiente de aquél.
La
administración y el gobierno se reúnen, la primera para efectuar la ejecución
de las leyes y el segundo para vigilar y censurar esta ejecución.
Así
la administración tiene por atribuciones las relaciones necesarias de cada
administrado con la comunidad y de esta con cada uno de ellos, es decir, las
personas, bienes y acciones en la parte que interesa al orden público. Abraza
cuanto tiene relación con este orden, que solamente por ella se sostiene; todo
cuanto tiende a estrechar las relaciones y preservar las personas y bienes de
las turbaciones interiores y ataques del extranjero; el estado civil, las
contribuciones, el levantamiento de tropas, la fuerza armada interior, la
agricultura, la industria, el comercio, la instrucción primaria, los
establecimientos de beneficencia, los socorros domiciliarios, las cárceles, las
medidas sanitarias en las ciudades y campos, las obras públicas, los caminos,
canales, ríos, caudales del común, y la policía urbana y rural.
Estas
numerosas atribuciones forman el carácter natural de la institución administrativa.
La división que existe en todas las naciones acerca de administraciones
especiales para cada ramo, es una verdadera desmembración de la administración
pública. Este lujo político de las monarquías sólo es en realidad un fausto
inherente a esta clase de gobierno, sostenido siempre a expensas del público;
también tiene relación con la manía de multiplicar las ruedas en vez de
simplificarlas. Así como se complica el movimiento del cuerpo político sin que
adquiera por ello más vigor, también es así como se impone a los pueblos por
una ostentación del gobierno que puede muy bien contentar su orgullo, pero que
no aumenta su estabilidad ni disminuye sus cuidados. La pereza natural de las
monarquías estaría mucho mejor satisfecha si el gobierno fuese más sencillo.
Pero cuánto más elevados se creen los monarcas sobre los demás hombres, tanto
más se afanan en llenar el intervalo que creen existir entre ellos y sus
pueblos; y cuánto mayor creen en su poder, más se rodean de ministros,
consejeros y empleos elevados, inútiles para el bien público.
Se
dirá para justificar este abuso de empleos inútiles, y que por lo mismo es un
mal, que la mayor seguridad en la ejecución de ciertas leyes, el aumento de
celeridad en la acción y la mayor exactitud en la vigilancia, exigen esta
desmembración de la administración pública; o que aun subdividiéndose la acción
del gobierno en muchas ramas todas ellas dependen del tronco, lo que causa la
ventaja de no interrumpirse la armonía en la administración general de la
asociación, sino que antes bien tenga más precisión y garantías para la gestión
los asuntos públicos.
¿Pero
no se ha instituido la administración para el sostén de la misma sociedad? ¿No
es aquella magistratura bienhechora que bajo la vigilancia y censura del gobierno
mantiene el orden entre los hombres, asegura sus personas y propiedades y
reuniendo como en un haz todos los intereses privados los hace concurrir al
interés general? ¿Qué idea grande no debe formarse de una institución cuyo
objeto es la conservación física y moral de los hombres? ¡De una institución
sin la cual únicamente habría un tirano y sus esclavos! ¡De una institución sin
la cual el cuerpo político sería una mole sin órganos motores de movimiento!
¿Cómo encontrar todo esto en esas administraciones especiales, superfetaciones
políticas, excrecencias que se forman y viven a expensas de la substancia
administrativa y de la vida y libertad de los pueblos?
Así
como existe una distinción entre la administración y el gobierno, la hay
también entre la administración y la justicia, otra magistratura cuyo objeto es
hacer respetar las leyes de la sociedad. La institución pública no sólo se
halla establecida para poner en armonía las personas y las cosas, y para hacer
observar las leyes por los ciudadanos, sino también para impedirles romper esta
armonía, forzarlos a cumplir las leyes y castigar a los que contravengan a
ellas. Puesto que obligar por medios civiles o penales a hacer lo que
legalmente está prescrito, es justicia. Ella debe rodear a la administración de
una gran confianza, que constituye su fuerza moral por ser su autoridad obra de
leyes. Pero como estas por su naturaleza son preceptos inertes, de aquí la
necesidad de los tribunales.
La
administración es la cadena que, ligando todas las partes de la ciudad, forma
de ellas un conjunto y constituye lo que llamamos unidad del cuerpo político:
obrar es su atribución. La justicia es el ojo de vigilancia que impide se
rompan los eslabones, corrige los vicios y reprime los abusos: juzgar es su
carácter propio. De aquí deduzco yo este principio: administrar es la
regla general, juzgar es la regla particular.
La
administración es la regla general porque es inconcebible una reunión de
hombres a quienes, sin magistraturas para mantener el orden público, se pueda
hacer concurrir con sus personas, bienes y acciones al interés mismo de la
sociedad. El orden público exige de toda necesidad la no interrupción de las
relaciones sociales, porque ellas constituyen la asociación y le dan la vida.
La justicia es la regla particular, no porque pueda concebirse la sociedad sin
tribunales, de que no necesitaría efectivamente si los hombres no tuviesen
debates entre sí, transigiesen de buena fe sus intereses privados,[5] y tuviesen bastante
probidad y sensatez para no infringir las leyes y la moral; sino porque sólo
tiene por objeto intereses particulares, aún en lo penal. Ni tampoco porque no
siendo las leyes sino reglas generales sobre hechos generales, también hay una
infinidad de casos en las acciones humanas que no pueden marcar; una multitud
de circunstancias que el legislador no puede prever, y de que las leyes tampoco
pueden ocuparse sin entorpecer su acción, disminuir su decoro y debilitar la
autoridad y aún su lenguaje. Sino más bien porque como la administración tiene
la facultad de arreglar los casos particulares, podría abusar contra la letra o
espíritu de la ley de los medios legales que tiene para su ejecución. Así es
que las necesidades y deberes sociales son los que exigen la administración, y
la debilidad y achaques del cuerpo social los que necesitan de la justicia para
obligar a la observancia de aquellas necesidades y deberes. De donde es forzoso
concluir naturalmente que la justicia es una consecuencia de la administración,
pues esta representa la comunidad y aquélla puramente es un medio coercitivo.
La administración es la acción de la vida social, y la justicia el remedio de
los males y enfermedades que lo atacan.
Mas
para que el juego de estos dos órganos del orden social sea completo, libre y
que nada lo obstruya, es muy importante que su poder esté establecido sobre la
misma naturaleza. Si las jurisdicciones administrativa y judicial nunca se han
definido bien, consiste en que las leyes jamás han demarcado bien las
atribuciones de la administración y las de la justicia, y aún han confundido
algunas veces las dos autoridades. El hombre aspira siempre a aumentar la
porción de autoridad que se le confiere.
La
división política del territorio, medida que precede a todas las demás en la
institución comunal, es una medida constitucional y la llave del edificio
social. Porque cualquiera que sea la extensión del territorio de la ciudad,
¿cómo concebir la manifestación de la voluntad general en todas partes a un
mismo tiempo?; ¿cómo vigilar la ejecución de las leyes sin límites fijos,
conocidos, dónde esta voluntad y esta vigilancia puedan ejercerse de un modo
uniforme y regular? Aunque la división política del territorio no existe
físicamente, aún cuando en realidad sea una abstracción en cuanto a la
existencia material de la división de la sociedad en partes políticas, como lo
son los círculos en la astronomía y el punto y la línea en geometría, es
necesaria por el ejercicio de los derechos de ciudadanía, por el orden público,
por las necesidades del procomunal, por la ejecución de las leyes, cuya
ejecución pronta y uniforme facilita, manifestando además los puntos en que
esta acción puede encontrar embarazos, detenerse o cesar.
A
la constitución pertenece arreglar la división política del territorio y trazar
los límites de cada una de sus partes, porque esta medida es constitucional, no
una ley administrativa y mucho menos una ley civil. Y siendo fundamental la
división política, es la mera partición que pueden admitir la organización
social y las leyes, porque es la única necesaria. Todas las demás divisiones
territoriales que se intentasen establecer con relación a la administración, la
justicia, lo militar, las contribuciones, la marina, los montes etc., más que
consecuencias de la división política del territorio, serían destrozos de él y
complicaciones sin ninguna ventaja para el orden público, ni para facilidad de
las leyes. En legislación toda medida cuyo fundamento no sea una necesidad
natural de la ciudad, es un mal porque crea necesidades ficticias. Las leyes
únicamente deben establecer lo necesario, porque siendo lo necesario lo útil,
es lo bueno.
Subdividir
el territorio sin procurar establecer la más exacta división posible entre las
subdivisiones, y la mayor armonía con las necesidades del todo, es complicar
inútilmente las ruedas de la máquina política; es dividir demasiado los
intereses generales, despojándolos de la unidad que hace de él un todo y
constituye la fuerza común. No dividir lo suficiente el territorio es quitar a
cada parte la vida y el impulso que debe recibir de la asociación o reducirla a
desconocer la voluntad general. Una división territorial muy complicada o muy
reducida son los dos vicios de organización social que debe evitar el
legislador, pues la una sería muy favorable a la autoridad, demasiado próxima,
y por tanto quisquillosa de los magistrados de corto rango, y la otra a la
independencia siempre usurpadora de las autoridades muy elevadas. No sólo el
interés de la sociedad y la conservación del orden, sino el interés de los ciudadanos
y de las familias, son las bases esenciales de una buena división del
territorio y de todo el trabajo sobre esta materia, pues esta división es el
principio de la unidad social y de la facilidad del gobierno de la ciudad, y
porque sirviendo para determinar la circunscripción del ejercicio de los
derechos políticos y de la autoridad, sirve también para determinar la cuota
anual de las contribuciones y de soldados en su repartición sobre todas las
localidades. Es pues indispensable que la constitución establezca la división
política del territorio y la demarcación de los límites de cada parte de
esta división, a fin de señalar invariablemente la atención local para el
ejercicio de los derechos políticos y para la jurisdicción respectiva de las
magistraturas administrativas y judiciales.
¿Pero
cuáles serán las bases de la división política del territorio? Francia, después
de su Revolución adoptó un bello sistema legislativo dividiendo su territorio
en departamentos, sistema de tal manera conforme a una buena policía que
puede ser admitido como un principio político.[6]
Por
consiguiente, no es necesario ni ventajoso que el territorio que abraza en su
circunscripción cada una de las partes de la división política territorial sea
subdividido, pues esta nueva compartición solamente sería una multiplicación
añadida a la división primera y fundamental cuya pureza alteraría, y que no
podría servir como ella al ejercicio de los derechos políticos y a la ejecución
de las leyes. Bien fuese que el legislador adoptase en las divisiones
secundarias diversos grados de la jerarquía política establecida por sus leyes,
o sea, que quisiese poner en armonía la división territorial con las asambleas
electoras y con las ramas de la administración civil y judicial.[7] Porque sin examinar aquí,
como se dirá después, si los diversos grados en administración son buenos y
necesarios,[8]
sería una equivocación que el legislador creyese poder apoyarse en ellos para
la colocación de las magistraturas a fin de determinar su jurisdicción respectiva,
pues esta jurisdicción no depende tan solo de la circunscripción de los límites
en que se ejerce, sino también en ciertos casos de la especie propia y
particular de las atribuciones conferidas a cada una de las magistraturas. Por
regla fundamental, toda institución inútil es un mal por lo mismo que es inútil
y porque complica las leyes.
Por lo tanto, es un principio fundamental, 1° que la constitución debe arreglar la división del territorio de la ciudad, y que esta división es una disposición política que no pertenece a la legislación; 2° que esta división es esencialmente política, pues de ella proceden y a ella se unen todas las medidas legislativas a que sirve de base; 3° que esta división se compone necesariamente sólo de las poblaciones que cada parte comprende, pues solamente las localidades rústicas y urbanas pueden ser subdivisiones naturales, por lo que la constitución no puede establecer otras; 4 ° que cualquiera otra división del territorio, aunque concebida y fundada sobre la división política y fundamental, como sería una división administrativa, judicial y cualquiera otra, es falsa y rompería la unidad de la división política territorial que desnaturalizará.
[1] Posteriormente apareció una segunda edición en
1809 y una tercera en 1812. La obra traducida al alemán y al italiano. Véase Revue
Encyclopédique. [N. del E. francés].
[2] Libro 1, [N, del E. francés].
[3] Noticia
histórica por M. Lemonier, 1894; [N. del E. francés].
[4] Como se examinará en los libros II y III. Para inteligencia de la palabra acción es preciso distinguir el poder de las leyes y su ejecución, porque, aunque en uno y otro caso hay acción, esta acción es diferente. Así, cuando yo digo acción de las leyes entiendo el efecto moral que resulta de la que ordenan; y cuando digo acción de la autoridad hablo del efecto igualmente moral que resulta del poder de ejecución de las leyes en el magistrado.
[5] En todos los países vive gran número de
personas sin tener necesidad de la justicia para arreglar sus intereses
personales o sus derechos en la familia. También la justicia penal tiene con
relación a la sociedad un objeto más extenso y un carácter público.
La administración y
la justicia son los dos órganos por los cuales recibe la comunidad la ejecución
de las leyes, y son los dos agentes necesarios para asegurar legalmente su
observancia.
[6] Este sistema, debido a
[7] Como eran los distritos y son las
subprefecturas y cantones en Francia.
[8] Y aún en justicia.
