Compendio de los Principios de Administración de Charles-Jean Baptiste Bonnin

 

Hermosillo, Sonora a 31 de agosto de 2026. 

Editado en Principios de Administración Pública, compilación y estudio introductorio de Omar Guerrero, Fondo de Cultura Económica, México, 2004 (Madrid, 1834, traducción de la edición francesa de 1829)

 Advertencia del Editor Francés

 Que la Asamblea Constituyente cimentó la administración pública en orden que al efecto instituyó, así como en algunas de las leyes que dictó sobre la materia, Francia careció de un tratado sobre esta ciencia hasta 1808,[1] cuando Mr. Bonnin publicó su importante obra titulada Principios de administración. En ella, considerándola como ciencia, demostró que lo era y la trató en sí misma como objeto mucho más grande, medio más directo de ser útil, que si se hubiera reducido a escribir un tratado aplicable sólo a la especial administración de su país. La grandiosa y bella definición que dio de este ramo del gobierno, demuestra al mismo tiempo el espíritu y el objeto de su obra. Es, dijo:

una potencia que arregla, corrige y mejora cuanto existe, y da una dirección más conveniente a los seres organizados y a las cosas. Como ciencia, ella tiene su doctrina propia determinada por la naturaleza de los objetos que abraza; como establecimiento social tiene sus elementos legislativos derivados de la naturaleza de las cosas que arregla. Instituida para velar en la ciudad sobre las personas y bienes en sus relaciones públicas y hacerlos concurrir a la común utilidad, es el gobierno de la comunidad en su acción ejecutiva directa de aplicación. Pasiva como voluntad determinante que es la ley, es activa como ejecución determinada. La ejecución de las leyes de interés general es su verdadera atribución.[2]

Ninguno de los autores que han escrito sobre esta materia, antes ni después de la publicación de la obra de Mr. Bonnin, han formado una idea exacta de la administración, ni un verdadero sistema de ella; pues todos han mezclado en sus obras, y confundido con la naturaleza administrativa, objetos extraños. Cuyo plan, aunque sea cierto que el hombre exista toda vida bajo el imperio de la administración, como lo ha demostrado Mr. Bonnin, nunca sería propio para señalar la diferencia entre la administración y el orden civil, al cual es igualmente aplicable.

Mr. Bonnin se propuso desenvolver la doctrina administrativa, y su obra los Principios de administración fue un servicio que hizo a la humanidad en el arte de gobernar, tanto mayor, cuanto que jamás se había creído que la administración fuese o pudiese ser una ciencia, y solamente se la había considerado como una serie de usos o reglas recibidas y consagradas. Esta observación sobre la naturaleza de la obra no se ocultó a los ojos del diputado que la presentó al cuerpo legislativo, como tampoco a los de las personas que manifestaron al autor su agradecimiento, ni al periodista que la anunció. Observación que siempre fue parte de los elogios que se le prodigaron, y que transcribimos:

“El libro de los Principios de administración es una de las obras más notables que se han publicado hace muchos años, tanto por la importancia del asunto, cuanto porque el autor demuestra que la administración es una ciencia; y no una ciencia aplicable únicamente a un Estado ya un sistema particular de legislación, sino a todos los pueblos, cualquiera que sean sus leyes. Cada libro, separadamente examinado, es un tratado completo de la materia que contiene; y si se atiende al orden, relación y enlace que entre sí tienen, se encuentra la metódica armonía de una ciencia, y una clasificación no arbitraria ni ideal, sino consecuencia de un sistema razonado y que descubre un talento eminentemente analítico. No es el método del autor empeñarse en largos razonamientos porque sus principios son evidentes y seguros, como tomados de la naturaleza misma de las cosas, y de aquellas relaciones que, uniendo al hombre con el Estado, establecen las leyes generales y particulares. El autor ha tomado sus principios de la naturaleza y de la razón; se ha remontado para ello hasta el origen de las cosas, y así es que se hallan en su obra todos los principios fundamentales. La parte de ella en que trata de lo que llama moral de la administración, es una de aquéllas en que se ve que se ha complacido particularmente en dejar correr su pluma con los impulsos de su corazón. Nada más útil y científico que los consejos que da en este capítulo, que es un verdadero tratado del bien público. En él demuestra la existencia de una íntima relación entre la legislación y la medicina; busca y señala las causas de ellas, y al tratar esta cuestión que con tanta razón llama nueva, deduce la necesidad de adquirir cuantas luces son necesarias para la conservación del hombre en sociedad. No es posible dedicar el talento a un objeto más útil; y el autor, haciendo un servicio eminente a los gobernantes y los gobernados, ha adquirido los más legítimos títulos al reconocimiento de sus conciudadanos. Su obra es un libro clásico que se aumenta a la ciencia del derecho público. El artículo de socorros públicos está lleno de razón y de conocimientos, y en general la obra es dignísima de servir de base aun código administrativo, como también de ser estudiada por cuantos propongan entrar en la carrera administrativa, o se encuentren ya en ella. No hay duda en que la idea de un código administrativo es una innovación en legislación; pero es una de aquellas dichosas ideas que brotan con el tiempo, y por las cuales debe manifestarse al autor el público reconocimiento; y si algún día llegamos a disfrutar los beneficios de un código administrativo, el de esta obra tendrá en ellos la más honrosa parte. Los Principios de administración son un tratado completo de la ciencia administrativa, que no es posible leer sin sentirse movido del mayor reconocimiento hacia el escritor que ha meditado y desarrollado tantos pensamientos útiles. Marcha siempre de consecuencias en consecuencias, que proceden tan exactamente unas de otras, que no pueden menos de establecer la convicción en el entendimiento; y siempre dominando su asunto, no sólo se presenta como profundo pensador y escritor apreciable, sino como hombre de bien y penetrado siempre de aquél respeto a las leyes que no cesa de recomendar a sus lectores. Su libro, verdadero código para los funcionarios y los ciudadanos, interesa a todas las clases de la sociedad para cuya felicidad se ha escrito; y está unido tan íntimamente a la dicha de los pueblos ya la gloria y prosperidad de los Estados, que bajo todos aspectos Mr. Bonnin será benemérito para su país y para toda la humanidad”.

El libro de los Principios de administración es el libro de los magistrados y de los ciudadanos. Los sabios principios que contiene, el método que o rige, el orden de clasificación de las materias, han granjeado al autor, de veinte años a esta parte, el reconocimiento de cuantos aspiran a instruirse sólidamente. ¡Cuántas faltas evitarían los hombres encargados de la administración pública, si se hallasen bien penetrados de las verdades que encierra esta docta obra! Aplicaremos a la ciencia administrativa lo que Mr. Peuchet dijo de la estadística: “debe entrar en el plan de estudios del día: dos los franceses tienen igual derecho o iguales esperanzas de obtener los empleos públicos, y por consecuencia deben formarse desde luego adquiriendo los conocimientos que exige su desempeño”.

“Convencido de la necesidad de una reforma en los estudios políticos, cuyo método y objeto había demostrado y señalado, se propuso el autor enseñar por su libro de los Principios de administración, que contienen los elementos de su doctrina. Nadie podía llenar mejor este cargo, ni era más propio para la enseñanza de la ciencia administrativa. Pero resuelto a publicar desde luego su libro, y muy seguro de que publicado que fuese se procuraría impedirle por todos los medios posibles que enseñase su doctrina, suspendió la ejecución de su designio cuando ya estaba preparado.”[3]

Esperamos que hoy podrá, por medio de sus lecciones, hacer aprovechar a la juventud las ampliaciones que solamente él puede dar a su tratado de ciencia administrativa.

C. J. B. Bonnin

Prólogo del Autor

La Administración es una consecuencia natural del estado social, como éste lo es de la sociabilidad natural del hombre: su naturaleza es un resultado de la comunidad, pues desde el momento en que existe pacto social, hay administración. Así es que siempre encontramos a la naturaleza, hasta en el despotismo. Es pues evidente que la administración no toma su principio en los convenios humanos, sino que es un fenómeno precedente de la existencia misma de la sociedad, sin que los convenios o leyes sirvan más que para organizarla, es decir, para determinar su modo de existir, pues su existencia procede de los mismos principios que los de la comunidad. Efectivamente, las leyes no instituyen a la administración, ni tampoco a la asociación; lo que hacen es modificar su organización, porque la existencia la deben a la tendencia social, sin que las leyes hagan más que darles el impulso vital en tal o cual dirección.

Aunque la administración es una consecuencia de la asociación, como ésta lo es del espíritu de sociabilidad inherente a la especie humana, ésta, al menos en cuanto a su organización y los efectos que de ella proceden, está sometida, lo mismo que la sociedad, a un modo de existir. Este modo o sistema constituye por cuanto a los principios, la ciencia de la administración, y por cuanto a su acción ejecutiva, el arte de administrar.

¿Cómo pues ha podido suceder que sus principios se hayan desconocido siempre y que su organización haya sufrido en todos tiempos tantas y tan diferentes alteraciones? La historia de todas las naciones responde a estas preguntas señalando las usurpaciones de sus gobiernos, que siempre han substituido con instituciones puramente convencionales la naturaleza de las cosas que han desnaturalizado y corrompido por su particular interés. Sin embargo, la naturaleza primitiva de la administración no ha podido borrarse de tal modo por el despotismo de los gobernantes y la ignorancia de los legisladores, al grado que deje de descubrirse hasta en el carácter de sus establecimientos.

La ciencia administrativa, tanto en su método de organización como en sus medios de ejecución, se compone de principios de una naturaleza tan universal e invariable como los que constituyen y sostienen a la sociedad misma. Porque es preciso no perder jamás de vista que la naturaleza, tanto en las cosas políticas como en las naturales, sólo procede con arreglo a las invariables leyes de creación y conservación, y que cuando las leyes humanas se separan de este principio se ponen en contradicción con las leyes naturales. De donde se deduce con evidencia que los métodos de organización que no proceden esencialmente de las leyes de la naturaleza política, son un mal; y que siendo consecuencia de falsos principios no pueden ser admitidos como tales en política.

Cuando la Asamblea constituyente, primera entre los legisladores conocidos, tomó en la naturaleza misma de la comunidad sus principios orgánicos de administración, se vio ésta restituida en su naturaleza y objeto; y respetados aquellos principios en las modificaciones a que dio lugar el establecimiento de la República, duraron lo que ella. El Consulado los desnaturalizó, como hizo con todas las instituciones que por estar fundadas en principios naturales eran favorables a la libertad. De aquí el deplorable estado a que sucesivamente había llegado la administración a la conclusión del Imperio; de suerte que aquellas mejoras sólo produjeron el efecto de hacer más intolerables los abusos introducidos después, y los principios contrarios que forman hoy la esencia y el objeto de la administración.

En efecto, ¿cómo dejar de conocer en las leyes que nos rigen la ignorancia de la naturaleza y carácter de la administración, y no ver en ellas la tendencia personal de los gobiernos a usurpar siempre los derechos de los ciudadanos, bajo el pretexto tan desacreditado de dar garantías al poder?, ¿cómo no notar en ellas este espíritu egoísta de la aristocracia, que sin cesar y ante todo aspira a apoderarse de las prerrogativas y regalías de la comunidad? Nuestras leyes administrativas son contrarias a la libertad, pues privan a los ciudadanos de su derecho natural a participar de los negocios públicos, les quitan el derecho político que les corresponde para el nombramiento de sus magistrados, y los deja sin garantías contra el gobierno. Ésta es, dicen sus disposiciones, toda la libertad que queremos dejar, aun al corto número de los que favorecemos con perjuicio de los demás. Y entre tanto veamos en qué se funda lo muy reducido de esta porción de libertad que nos abandonan. Se funda sobre la simulada razón de la necesidad de garantizar el orden público y las prerrogativas naturales del gobierno; y sobre el principio profesado por la antigua aristocracia de que únicamente en la propiedad raíz o las riquezas se hallan las garantías sociales, como si el ciudadano no estuviese adicto a los asuntos públicos ni se interesase por su patria sino en la misma proporción que se halla unido al terreno por la posesión o la fortuna. O como si toda propiedad procedente del trabajo, y el trabajo mismo, no fuesen propiedades y lazos que estrechan al hombre con su patria. Sobre este instinto despótico que sólo ve garantías contra los ciudadanos, lo que es tenerlos sin cesar en prevención, es cuando las leyes debieran velar siempre contra las usurpaciones de los gobiernos. Sobre ese temor mal disfrazado que se tiene de la democracia cuando no es ella a quien es preciso temer, y que a pesar de todos cuantos esfuerzos se hacen para destruir su existencia, es una potencia al quien es preciso reconocer. De treinta años a esta parte, la monarquía, fuerte o débil, se desenfrena. Los ciudadanos quieren el goce de sus derechos: restitúyaseles el ejercicio de ellos y cesará ese temor, que sólo una conducta hostil continúa en ocasionar. ¿Qué es en efecto la democracia? El ejercicio de los derechos naturales políticos en virtud de leyes que conceden su goce, moderado por el interés del orden público. Pero este ejercicio de los derechos naturales políticos no puede existir sin la declaración y conocimiento de los principios, pues de otro modo sólo tendríamos concesiones restrictivas que se nos dan como suficientes. No se goza sino de una libertad engañadora que oculta la servidumbre, tales como las hubiesen concedido las leyes de administración presentadas en esta sesión a la discusión legislativa, si no hubiesen sido rechazadas con una actitud insultante. Las discusiones de la tribuna parlamentaria tampoco hubiesen tenido más resultado que echar ala juventud fuera del camino de la verdad porque, tanto en la cámara como en el gobierno, solamente hubiesen demostrado la misma ignorancia sobre la naturaleza de la administración; y únicamente hubieran tenido una guerra de posición en la que sin cuidarse de la patria, de la libertad, ni de la naturaleza y principios de la administración, los dos partidos se hubieran disputado el terreno por cuya posesión cada uno de ellos pondría su salvación en la victoria.

Dominados por la influencia del hombre extraordinario que dirigía los destinos de la Europa, habíamos abandonado la libertad y sus principios por la gloria y sus ilusiones, cuando en 1808 publiqué mis Principios de Administración. Aunque acogidos por algunos amigos de la verdad y de la libertad, para el gobierno y la multitud sólo fueron una teoría política. Hoy al menos, aunque los gobiernos hayan quedado estacionarios en lo que llaman su ciencia, los hombres buscan más cuanto tiene relación con la instrucción política. Y como en nuestro régimen social, como en las costumbres y espíritu creados por la revolución existe hoy el principio de que los ciudadanos deben participar de los negocios públicos, existe el deseo de ser útil a una generación sedienta de instrucción. Para quien la enseñanza política es una necesidad me impulsa a publicar este Compendio, que de los cuatro libros de mi obra sólo contiene textualmente los principios fundamentales de la naturaleza, organización y leyes de la administración; y más extensamente los principios relativos a las personas y propiedades, pues las personas y propiedades constituyen la materia administrativa. Reducida así mi obra a lo que es más esencial saber, la instrucción podrá ser adquirida más fácilmente. Sólo he conservado lo más substancial de cada uno de los particulares de que trato, pues siendo lo principal de toda ciencia sus principios fundamentales, en ellos consiste realmente el instruirse de las cosas.

A la ley corresponde crear la acción administrativa, impulsar a la administración según lo exija la común necesidad, dirigir sus procedimientos y vigilarlos como lo pide el bien público. ¡Cuánto sería de desear que la administración pública se organizara sobre bases fijas y tuviese señalada una marcha invariable! ¿Quién no conoce los graves y continuos inconvenientes que resultan a un pueblo de la multiplicidad de leyes y reglamentos? Las leyes sólo son respetadas por los ciudadanos cuando no varían, pues el tiempo y la idea de perpetuidad que las acompaña las hace venerables. La uniformidad, establecida ya como base fundamental de nuestra legislación, es un grande y luminoso principio legislativo. La no abundancia y estabilidad de las leyes públicas, que son las primeras en legislación, serían otro beneficio de nuestra revolución. La administración es el resorte que debe hacer sentir a los ciudadanos la bondad de las leyes y la sabiduría del gobierno. Por ella se dirigen los hombres al bien y se disminuye en los tribunales la necesidad de castigar. Por estas causas será siempre imperfecta la legislación, y el edificio social jamás llegará a la perfección y solidez mientras no se funde la administración en la estabilidad de las leyes, y no se formen las que hayan de establecer su legislación y método sobre los principios naturales que las constituyen.

Estas verdades fueron el norte en mi trabajo, que abraza la parte más importante y hermosa de la economía social; porque la administración es la base y la conservadora de todo orden en la comunidad, y la garante de las personas y propiedades, aún en las cosas en que por ser su acción menos directa parece ser menos necesaria o tener menos marcada influencia sobre las personas y bienes. Me propuse pues tratar de la administración como ciencia por lo respectivo a la teoría de los principios productores de las cosas administrativas; como arte por cuanto la aplicación de los principios a la ejecución de las leyes, y como institución política en el conjunto de la organización de las autoridades ejecutoras. Tal es el sistema completo de la ciencia administrativa. Bajo estos tres conceptos, deducidos de la naturaleza misma de las cosas, me prometí determinar la doctrina administrativa y demostrar que sus principios constituyen una ciencia. En todos los países se ven reglamentos y fórmulas para la administración de justicia y algunas máximas de gobierno, pero nada de principios ni reglas para la administración pública. La voluntad de los reyes y de sus consejos ha quedado como único método de administrar y de proceder: la arbitrariedad en las autoridades y la rutina en los negocios son las únicas reglas reconocidas. Este estado de cosas depende tanto de la ignorancia de los principios, como de la falta de leyes, pues aún se ignora qué cosa es la administración dentro de la organización política, y que no debe ser confundida con el gobierno. Estos hechos históricos no pueden ser destruidos ni contestados.

A mediados del siglo último, cuando los economistas llamaron la atención pública sobre materias practicas de gobierno y administración, el impulso hacia las cosas útiles produjo muchos escritos sobre aquellas materias. Pero además del espíritu sistemático que domina en estos escritos, sólo trataron sus autores de algunas partes de las cosas administrativas, únicamente puntos aislados de la ciencia que no formaban parte de un orden general de economía social. Sucedió la revolución, y el prestigio de que hasta entonces habían gozado tantos antiguos errores fue apreciado en lo que merecía por talentos no contaminados que investigaron la verdad, ante todo, sin dejarse dominar por sistemas más o menos ingeniosos ni por nombres más o menos célebres. Los acontecimientos de nuestra revolución han servido de mucho para hacer juzgar las obras políticas de los tiempos anteriores.

La Asamblea constituyente creó la administración, y nuestras primeras leyes administrativas se cimentaron sobre el conocimiento de las necesidades sociales. Pero como las nuevas leyes se han separado del espíritu de las primeras, no tienen unas con otras la identidad de principios necesaria para formar un cuerpo legislativo; y esta discordancia las hace insuficientes a pesar de su número, y contradictorias por su espíritu y multiplicidad. Esta verdad evidente es incontestable y se ha descuidado al parecer expresamente. ¿Por qué razón cada especie de leyes no ha de formar un cuerpo distinto de la legislación general? ¿Por qué las administrativas no se han de ordenar en un código de leyes fundamentales? Estas cuestiones llamaron vivamente mi atención por su alta importancia e hice de ellas el objeto especial de una parte de mis trabajos sobre administración. En efecto, nuestras primeras leyes administrativas eran materiales muy propios para el edificio, pero materiales sueltos, y entonces desnaturalizados y sin trabazón. El continuo embarazo que resultaba de su multiplicidad y de su confusión en la práctica, y el ejemplo mismo del legislador en el código civil, me hicieron indicar los elementos de un código administrativo. Los que opusieron que relativamente a la extensión de las materias administrativas había yo restringido estos elementos, ignoraban que un código no es más que una colección de disposiciones legislativas fundamentales, y que mi libro no podía hacer autoridad. Yo no me había propuesto hacer leyes, sino indicar la naturaleza y orden de las reglas de que debería componerse un código administrativo; proponía un plan, no un código formado. El físico no crea las leyes de la naturaleza: las busca sí, y enseña los principios y los efectos, el orden, la razón y las relaciones que entre sí tienen. Del mismo modo yo dejaba a cargo del legislador apreciar el objeto de mi trabajo, juzgar la posibilidad de su aplicación a la práctica, y realizar su ejecución. En una palabra, mi obra sólo era la idea de un buen ciudadano a favor del bien público. En cuanto a los que aún hoy mismo rechazarían toda idea de un código administrativo, aquellos de cuya opinión la administración es y debe ser esencialmente hija de las circunstancias y de las localidades; que creen que nada debe detener su marcha y que sería sujetar al gobierno en cosas que por su naturaleza son variables y no pueden ser previstas; y que en consecuencia, juzgan que aunque fuera posible la formación de un código administrativo, sería inútil y más bien perjudicial que ventajoso para el público, abandono al tiempo y a la reflexión el cuidado de traerlos a mejor opinión.

No bastará que la Asamblea constituyente haya sacado del caos a la ciencia legislativa; ni el inmenso impulso que le dio; ni tampoco que debemos a nuestros legisladores las leyes que servirán de modelos para la instrucción de los pueblos, si para apoyar la legislación positiva no se difunde el conocimiento de la teoría de la administración y los elementos naturales de esta teoría, cuya doctrina se encierra toda en esta gran verdad social: la administración es una ciencia deducida de elementos naturales y fundada en principios universales y fijos. Por consiguiente, el no reconocer en ella una ciencia sería privarla de los elementos que toma de la naturaleza, y de la inmutabilidad de principios sin cuyas cualidades siempre estuviera abandonada a la indecisión, la arbitrariedad y la rutina. ¡Cuán deplorable sería la ceguedad de los que sostuvieran que no puede haber principios fijos en administración, y que debe continuar como siempre ha estado, abandonada al imperio de las circunstancias y subordinada a las necesidades locales! ¡Qué opinión tan contraria a la verdad, a los progresos de la ciencia y al bien y tranquilidad de las naciones! ¿No abraza la administración todo el Estado? Esta institución comunal, elemento y modelo de todo el orden político, ya la que todo está ligado íntimamente en los pueblos, ¿no constituye la organización civil de éstos? ¿No sería perder el hilo de los principios que dirigen el talento, el no considerar la administración como un todo, cuya unidad no se divide por el gobierno ni la justicia, antes bien forma con ésta la parte fundamental de la ejecución de las leyes, del mismo modo que la física, la historia natural y la astronomía reunidas, forman la ciencia colectiva de la naturaleza?

Considerando la administración como ciencia busqué sus elementos; demostré sus principios, establecí sus precisas relaciones con las demás partes de la legislación, así como sus divisiones y límites. Clasifiqué sus principios elementales, a los que me limité en el orden más conveniente a la ciencia administrativa porque son el todo, tanto para la teoría como para la práctica. Porque un tratado de esta especie no debía ser muy voluminoso ni muy reducido, sino contener solamente los principios generales, clasificados y divididos por la naturaleza de los objetos que comprende, a fin de que pudiera servir para el estudio de la administración. Lo que realmente importaba era dar una idea exacta de lo que es administración en la institución política, pues de otro modo hubiera sido errar sobre sus principios. Cuando escribí la parte de administración pública resultó muy voluminosa, por efecto de que todo en la sociedad procede de la administración. Mas no queriendo formar un sistema sobre ella tomé por bases las que vi existían en el orden natural de las cosas, cuyo orden natural fue mi regla alguna vez para juzgar los hechos. Con especialidad, cuando he examinado las dificultades que presentaban para su ejecución el gran número de reglamentos administrativos, y cuán apreciable sería que los principios se coordinaran por un plan que facilitase su práctica e hiciese más simple y pronto el estudio administrativo; entonces fue cuando vi cuánto importaba establecer los principios invariables de administración y ordenarlos en un sistema metódico. Este conocimiento me condujo a consideraciones referentes tanto a la ciencia administrativa como al mismo legislador. Pero cuando se establezca la administración sobre sus bases naturales, cuando sus leyes no se compongan de otros elementos que estas mismas bases, ni para su ejecución se empleen más medios que la franca y escrupulosa observancia de lo que se ordene, entonces sólo tendrá el escritor que considerar el punto a que se haya llegado para poner de manifiesto esta parte tan importante del sistema social, relación necesaria en el interés público y personal de los ciudadanos; entonces no deberá separarse del orden natural de las cosas en las teorías, pues se tratará no ya de crear, sino de perfeccionar en lo posible lo que exista.

¡Puedan los llamados a dar leyes a las naciones remontarse a verificarlo hasta los elementos del orden social, y cimentar la administración sobre ellos como únicos principios eternos y fundamentales! ¡Qué gratitud no merecerán a la posteridad! En ello estriba el orden público. En vano será que el gobierno se halle establecido conforme a los verdaderos principios; en vano que la justicia se halle organizada de modo que solamente pueda servir para la seguridad de las personas y bienes; en vano que las leyes políticas y judiciales sean las mejores que los hombres pudieran establecer, si la administración peca en su organismo y su legislación. Pero cualesquiera que sean los sistemas de administración de las naciones con relación a las personas y cosas, la doctrina administrativa es independiente de tiempos y de países, y por consecuencia universal, y tiene su base en la naturaleza como los principios primitivos de la sociedad y de la legislación. Llegará un día en que se demostrará esta verdad y se disminuirá el mérito de mi obra, pero habré indicado una senda que otros rectificarán y embellecerán.

Este Compendio es la exposición analítica de los principios generales y naturales, siempre constantes, de la administración, con entera abstracción de tiempos y localidades, y ordenados por una clasificación metódica que fija las ideas sobre cada una de las materias, y compone un tratado de la ciencia, una doctrina administrativa según mi plan primitivo, y con arreglo al objeto que me había propuesto: un libro para todos los países. No hay que buscar en él una disertación más o menos erudita sobre la administración comparada de los pueblos, y mucho menos un análisis de los diversos escritos sobre la materia, porque sería no haber formado una idea verdadera del espíritu y plan de esta obra, que está concebida como tratado elemental de la ciencia administrativa, y no como disertación sobre ella, o como memoria histórica.

Tampoco es un comentario sobre las leyes conocidas, porque cuando éstas son sencillas y claras, querer ampliar su sentido presentando todos los casos posibles en que fuesen aplicables, sería oscurecerlo y no guiar en su estudio: y si no son claras ni precisas, ningún comentario podrá suplir la claridad y precisión que les falten. Pero sí demuestro que la administración es el principio de todo orden en la ciudad; doy al magistrado el cuadro completo de sus deberes, y a los ciudadanos el de sus derechos y obligaciones sociales. Últimamente, animado del más sincero deseo de la libertad y prosperidad de mi patria, llamo la atención y reclamo las meditaciones de los amantes de la libertad de Francia sobre la formación de un código administrativo; porque únicamente con él tomará la administración una marcha segura, invariable y uniforme. Sin este código no hay que esperar una administración protectora de las personas y las propiedades.

La administración y las elecciones son los dos órganos vitales de la comunidad. Esto es cierto en tanto grado, que, con un buen régimen administrativo y un buen método de elecciones, el cuerpo político puede desafiar impunemente un mal sistema de gobierno y leyes contrarias, porque tiene en su constitución natural el principio de fuerza de temperamento que modifica insensiblemente estos vicios orgánicos, y lo conduce tarde o temprano a recobrar la salud. Si es esencial que la administración, primer órgano vital, sea lo que la naturaleza bien constituida del cuerpo político; exige, no menos importa para que esto pueda ser así, que la generación moderna se forme una verdadera idea de la naturaleza y deberes de la administración, lo que no puede ser sin la observación de la naturaleza del cuerpo político. Otra cosa sería estudiar el acaso y obtener una instrucción tan llena de errores como la defectuosa institución que se encontrase establecida. Del mismo modo que en la anatomía estudia el médico las piezas constitutivas del cuerpo humano, y el fisiólogo el juego de ellas, debe estudiarse el cuerpo político en la asociación para saber los órganos precisos, para darle la acción en que consiste su vida.

No es el deseo de hacer prevalecer mis principios lo que me impulsa a publicar este Compendio, sino que, habiendo encontrado mis principios en la naturaleza, creo indispensable difundir el gusto al estudio de la administración en la generación llamada en la actualidad al desempeño de los destinos.

Los principios naturales son la única cosa a que el hombre debe adherirse, porque sin ellos no hay estabilidad, no hay libertad posible, y sólo existe la arbitrariedad de la ignorancia o la de las pasiones. Y como ni del gobierno ministerial, ni de las doctrinas de sectas políticas debe esperarse que vuelvan aquellos principios, lo preciso es conocerlos para poder tener libertades públicas y defenderlas, pues en la nueva generación estriba la esperanza de la patria y reposan sus destinos.

¿Y en qué tiempo será más necesario el estudio de la ciencia administrativa, que cuando el desarrollo de la razón amplía la inteligencia y permite al talento abrazar más, y cuando los nuevos adelantos, la economía pública y la estadística ensanchan y rectifican los conocimientos en administración?, ¿cuándo las luces se difunden en todas las profesiones y en todos los países?, ¿cuándo el campo más vasto se halla abierto al talento humano, la inteligencia se desenvuelve más pronto en los hombres, las ciencias y las artes industriales se hallan más perfeccionadas, y por la bondad de los nuevos métodos han llegado a hacerse más sencillas y fáciles?, ¿cuándo la instrucción tiende a aumentar el número de los hombres útiles? Por el estudio de las ciencias (y la administración lo es) adquiere el hombre juicio sano, espíritu recto, inteligencia ejercitada, y fuerza y extensión en sus facultades intelectuales. Y en particular con el estudio de la administración se aprende a conocer a los hombres, la naturaleza de sus necesidades y de sus relaciones en sociedad, la causa y efectos de sus necesidades y relaciones, así como el juego de las pasiones en las acciones humanas y los móviles del interés. Así es como el hombre llega a poseer la experiencia de la razón y antes de tiempo la sabiduría de la edad, y como adquiere en la política el amor a la justicia y al orden. Mas lo principal en esta ciencia, como en todas, es que el talento se dedique enteramente a la investigación de las consecuencias naturales, sin consultar mas que a la naturaleza social, y sin divagar en hipótesis políticas y teorías sistemáticas, hijas perdidas de la imaginación que solamente conducen al error tan funesto en el gobierno de los hombres.

Nada espero del gobierno en favor de la libertad de mi patria, como tampoco de los que dirigen la opinión, para volver a los principios; sólo cuento con el tiempo porque completará nuestra revolución, y madurará las buenas ideas por la influencia progresiva de la verdad. ¡Pueda al menos la publicación de este Compendio sembrar desde ahora algunas ideas útiles en los talentos no contaminados por las doctrinas del día; y llamar la atención de algunos de nuestros jóvenes ciudadanos para ocuparse en la ciencia administrativa con mejor éxito que yo! En ello habré servido a mí país; esta única esperanza que conservo a mi edad, y al fin de una carrera que los acontecimientos paralizaron desde el fin de la República.

Bonnin

 

C.J.B. Bonnin. Principios de Administración Pública. Edición original

Libro Primero

DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

En el orden social, lo mismo que en el orden físico, todo se halla enlazado. Todo está en relación necesaria porque esta relación es natural, y de ella depende que exista en la sociedad política la misma armonía que en el universo. Nada es absoluto por su naturaleza, todo procede de las leyes generales que rigen a cada especie de seres o de cosas, y cuantos efectos resultan, únicamente son productos de aquellas leyes o causas primeras. El mundo moral, así como el mundo físico, sólo es una correlación o analogía forzada, sin la que no podrían subsistir uno ni otro. Es una continuación de hechos encadenados entre sí: descompuesto uno de los eslabones, se interrumpen las causas y sus efectos; separado, todo se transforma.

Si dirigimos nuestra vida sobre el universo físico, todo es admirable en esas leyes eternas que rigen la naturaleza. Si las fijamos sobre la sociedad, no lo son menos las relaciones necesarias que forman y conservan a la asociación.

La comunidad no podría existir sin los individuos que la componen, ni una población sin las relaciones que unen entre sí a los ciudadanos, ni el orden social sostenerse sin reglas que mantengan en armonía aquellas relaciones. Enunciar esta verdad es demostrar su exactitud y su evidencia.

Aunque el hombre nace en el estado social, éste no está fundado ni se sostiene sino por la reunión de las necesidades de cada uno; reunión que asegura la conservación de los individuos, por las mismas relaciones que nacen entre ellos como por consecuencia de sus necesidades. Si así no fuera, el estado social dejaría de ser el estado natural del género humano, porque, ¿cómo concebir un modo de existir para el hombre en sociedad que no tuviese por principio la conservación de los individuos y de sus relaciones necesarias, cuando sin esta conservación y estas relaciones no podría existir la comunidad ni haber existido? Es pues evidente que el estado social está cimentado sobre este principio: el hombre nació para vivir en sociedad, y la sociedad tiene por fundamento su conservación y las relaciones con sus semejantes que son el elemento de la asociación política y la causa de su perpetuidad. Pero ¿quién las garantiza?: el interés público, que también está fundado en el interés particular. Y ¿quién cimienta estos intereses y los conserva en la sociedad?: la acción de las leyes aplicadas por los magistrados, o de otro modo, su ejecución efectuada por la administración pública.

El interés público es permanente porque es el conjunto de los intereses particulares que no cesan jamás, y el lazo que une a los individuos; pues por interés público debe entenderse la reunión de aquellas necesidades relaciones naturales y universales, cuya expresión son las leyes, y el poder de éstas el regulador. En este interés público, colección de todos los intereses particulares, es donde existe el elemento de la asociación, es decir, elemento de la institución de la administración como su gobierno natural, Pues la conservación de cada uno de los individuos fue siempre el objeto de la unión social, y porque esta conservación es la causa de la administración y de sus leyes para el sostén y garantía de las relaciones sociales.

Si se examina la acción social de la administración se ve en ella una ciencia deducida de los elementos naturales, y fundada sobre principios universales y fijos. En efecto, ella es la ciencia de las relaciones entre la comunidad y sus individuos, y de los medios de conservación de estas mismas relaciones por la acción de las leyes y de los magistrados sobre las personas y propiedades, en todo lo que interesa al orden social. La ciencia administrativa, pues, debe ser considerada como el conocimiento de los principios de las relaciones sociales, es decir, el análisis de las propiedades y fenómenos de estas relaciones, así como aplicación a las personas y cosas de las reglas mismas que encaminan dichas relaciones al interés común. Según esta definición, tomada en la naturaleza misma de las cosas, la ciencia administrativa, como teoría, demuestra el juego de la acción social, y como aplicación es el arte de poner aquella acción en práctica. La administración es por consiguiente ciencia y arte: ciencia para poner en claro la teoría de las relaciones sociales, y arte cuando tiene por objeto la práctica de esta teoría para la aplicación de las leyes.

¡Qué no debe esperarse de la administración! Por sus cuidados y vigilancia se aseguran los derechos comunes y personales, la tranquilidad reina en las familias y la paz entre los ciudadanos; las propiedades están preservadas de la violencia o de la astucia, la fuerza pública contribuye al mantenimiento del orden, la riqueza nacional aumenta con la industria particular; se sostiene el espíritu público, el hombre puede gozar en seguridad de cuanto ama y posee, los individuos se ilustran recíprocamente; y todos disfrutan de aquella seguridad que aumenta la existencia, y de la felicidad objeto de sus deseos y trabajos.

Definiré pues así la administración pública: es una potencia que ordena, corrige y mejora cuanto existe, y da una dirección más conveniente a los seres organizados ya las cosas. Como ciencia, ella tiene su doctrina propia determinada por la naturaleza de los objetos que abraza; como establecimiento social tiene sus elementos legislativos derivados de la naturaleza de las cosas que arregla. Instituida para velar en las ciudades sobre las personas y bienes en sus relaciones públicas y hacerlos concurrir a la común utilidad, es el gobierno de la comunidad en su acción ejecutiva directa de aplicación. Pasiva como voluntad determinante que es la ley, es activa como ejecución determinada. La ejecución de las leyes de interés general es su verdadera atribución.

Del mismo modo que el legislador debe buscar los principios de las leyes en el conocimiento de las necesidades y de las relaciones naturales de los hombres en sociedad, porque en el estudio de la naturaleza política es donde existen, busco yo los elementos de la ciencia administrativa en las leyes naturales de la asociación, porque de ellas, y no de otra parte, emanan. Sólo no apartándose de ellas se consigue que la administración sea aquel gobierno de la comunidad tan favorable para el ciudadano y para la libertad. Sólo siendo la administración lo que la naturaleza política quiere que sea, es como llena sus deberes, conoce sus obligaciones y calculando sus fuerzas y sus recursos con su objeto, no ambiciona traspasar los límites de sus derechos, ni mucho menos lo intenta, pues es la primera en conocer el mal que resultaría y el precipicio que se abriría bajo sus pies. En el conocimiento exacto de sus deberes estriba su bondad, así como en las relaciones de la población, industria, producciones y comercio, con la fuerza, riqueza y poder públicos, que son los elementos de la prosperidad nacional.

Como los principios generales tienen una aplicación continua, me limitaré a ellos solamente colocándolos en un orden metódico, para que puedan coordinarse más fácilmente en la imaginación, hallarse a mano cuando sea preciso aplicarlos, y que al mismo tiempo den más luz a mi objeto. Al efecto los tomo en la naturaleza porque en ella es donde existen los principios de la asociación y de las leyes, donde tiene su base la administración y donde se halla el método propio para dar a luz estos principios.

No he reunido las especies de que se compone esta obra porque comprendan los principios que yo profeso, sino porque en ellas he encontrado la verdad. Pero si pudiese conseguir que los principios naturales llegasen a ser verdades incontestables para mis conciudadanos, y para el régimen social que nace de reglas uniformes y en armonía con la naturaleza de la sociedad, yo sería dichoso viendo la felicidad de mi patria. Si logro que el legislador se convenza de toda la importancia y extensión de sus obligaciones, quedará retribuido mi trabajo; y, en fin, si consigo que mis conciudadanos y los pueblos amen más la libertad y sientan mejor su dignidad, creeré haber servido a la humanidad y a mi país.

C.J.B. Bonnin. Busto AOA

Naturaleza, Objeto y Carácter de la Administración

Sin remontarme hasta las causas de la sociedad y tomando por base la comunidad ya formada, busco en su existencia misma la naturaleza de las necesidades y relaciones sociales para deducir de ella los principios naturales de administración; porque es una verdad incontestable que, en la ciencia política, lo mismo que en las ciencias físicas, es preciso buscar los principios en la naturaleza, tipo de todas las verdades. Porque de los hechos naturales y no de otra parte, es preciso sacarlos, y fuera de ellos Únicamente hay ideas particulares que el entendimiento se forma de las cosas. Pero como existe en administración un principio primitivo del que dimanan todos los principios secundarios, como consecuencias necesarias del primero a fin de poder reducir los elementos de la ciencia administrativa a, una base común, debo explicar cuál es este principio primitivo.

El principio fundamental de la comunidad se encuentra en las relaciones sociales que nacen de la sociabilidad natural del hombre, y que tienen por elemento las necesidades de los mismos en sociedad. De aquí emanan también los derechos naturales, base común de todas las leyes, por ser estos derechos inherentes al hombre, y este la causa y objeto de la legislación en general. Por consecuencia, las relaciones sociales son el primer elemento de la administración.

La primera idea que presenta la asociación política es la del pueblo. Es decir, una agregación de individuos divididos por familias de origen indígena que se mantienen reunidos en comunidades de localidad por efecto de las necesidades y relaciones de todos. Aquí nacen las leyes que son la expresión de estas necesidades y la regla de estas relaciones. De unas y otras emana el interés público que los aproxima, reúne y modifica, para formar un todo de la generalidad de individuos asociados. En este hecho natural consiste el elemento de la administración, el motivo y el objeto de su establecimiento en la institución social, pues proviniendo del hecho de la reunión de los hombres, es evidente que la administración nace del instinto de conservación y de la voluntad de mantenerse en comunidad. En esto, como en todo, sólo la experiencia regulariza la acción natural, así como sólo el estudio y observación de la naturaleza política pueden formar una ciencia para el arte de gobernar a los hombres.

Dedúcese pues que en las relaciones sociales es donde se encuentra la naturaleza y definición de la administración, pues de ellas nace el principio administrativo y se deduce esta acción de la comunidad en que consiste su fuerza.

Relaciones sociales son los vínculos que nacen de las necesidades de cada cual por la ley natural de la sociabilidad. Son inherentes a la especie humana como consecuencia de la organización física del hombre, y su voluntad solamente puede darles talo cual dirección. Como estas relaciones, nacidas de las necesidades naturales, engendran a su vez necesidades que lo son de la asociación, resulta que para dar a estas, que yo llamo comunales, una dirección general cuyo motor es el interés público, es precisa una institución cuyo objeto especial sea no únicamente reunirlas en un mismo cuerpo, sino dirigir su acción.[4] La administración es esta institución y esta magistratura destinada a dar a todos los ciudadanos una dirección común por medio de la ejecución de las leyes, que como ya he dicho son la expresión de las necesidades y la regla de las relaciones sociales. Necesidades y relaciones puestas en común para el orden público y el interés general, esto es lo que se puede llamar movimiento en el cuerpo político.

La parte ejecutiva es por su naturaleza la vida del cuerpo político, como por su objeto es el gobierno de la comunidad, porque es un gobierno de familia.

Es pues evidente que lo que se debe llamar gobierno sólo es en realidad la administración central hacia la cual se dirigen los movimientos parciales que dan al cuerpo político las administraciones particulares o comunales, y el punto céntrico de donde parten ya donde vuelven todos los rayos del círculo. Porque sería un error bien funesto, cualquiera que sea su antigüedad, creer que el gobierno es la acción que anima las ciudades. Es de las leyes, expresión y regla de las necesidades y relaciones sociales, donde nace el impulso que la administración recibe, y la acción que comunica a los ciudadanos. Se encuentra en la administración hacer que las leyes reciban su ejecución.

La gestión del gobierno, por el contrario, es toda de transmisión, es autoridad de vigilancia y de censura. Es pasivo y no activo. Esto no es como los escritores han dicho y se cree comúnmente, porque muy separado de los ciudadanos en razón del número y las distancias no se pueda comunicar directamente con los administrados; ni porque el cuidar de pormenores lo distrajese del conjunto de los negocios, embrollase su pensamiento y comprometiese por consecuencia el orden público; ni menos porque tenga necesidad de órganos intermediarios entre él y sus administrados para la ejecución de las leyes, como el aliento que nos anima, la tiene de órganos repartidos por toda la máquina animal para comunicarse a todas las partes, y darles el sentimiento de la existencia; sino porque la ejecución de las leyes está propiamente en la administración, que es el órgano que transmite la vida al cuerpo político.

La administración es la ejecución de la voluntad pública, como la legislación es esta misma voluntad. El gobierno es el vigilante de la ejecución de ella y el censor que recuerda su observancia, porque no tiene la acción que existe en la administración y la justicia. El gobierno tiene un carácter peculiar y marcado, pero únicamente en la administración y la justicia existe el movimiento social, y este movimiento está en ellas porque están los medios que lo causan. Sólo por ellas se ejecutan las leyes, no siendo el gobierno más que una transmisión, un vigilante, un punto central.

De aquí se sigue necesariamente que la administración es la que forma la acción propiamente dicha en la ciudad, acción que no debe confundirse con el juicio que constituye el carácter de la justicia, porque la una es esencialmente la aplicación de las leyes de interés general, y la otra la aplicación de las leyes de interés privado en los casos particulares. Y como las leyes de interés general son todas aquellas que arreglan los deberes de cada individuo respecto del todo de la asociación, y como las leyes de interés privado son las que tratan de las relaciones de individuo a individuo, es claro que el objeto especial de la administración es la ejecución de las leyes y reglamentos que consideran a las personas como miembros de la comunidad, con separación de sus relaciones personales con la familia, y las propiedades como parte de la riqueza pública. En una palabra, la administración abraza todo lo que constituye las relaciones o deberes del ciudadano para con la comunidad, en el interés del orden social.

No soy yo quien hace que esto sea así, ni lo digo sólo porque estoy convencido de ello, sino porque así lo quiere la naturaleza política. Si lo contrario se ha visto y se ve aún, es porque siempre los que han manejado las riendas del gobierno se han imaginado que gobernar era hacerlo todo, y tener autoridad para todo, y porque en su orgullosa ceguedad han multiplicado también sus usurpaciones para perder todo temor acerca de ellas y satisfacer su vanidad. Ésta es la razón porque la cual los que han escrito, sobre el gobierno no han establecido sus principios sino sobre lo que veían existir, semejantes a los arquitectos que no ponen sus cimientos sobre la toba, ni saben dar a sus construcciones el carácter y orden correspondientes a su objeto. Pero tampoco es menos cierto que el orden natural de las: cosas es tal como yo lo establezco aquí. ¿Cuál es, en efecto, no diré la causa de la sociedad porque esta causa está en la sociabilidad natural del hombre, sino el instinto de la sociedad? Su conservación; y este sentimiento común ¿es más que un compuesto de todos los sentimientos individuales de su especie? La sociedad, así como el hombre, siente la necesidad de conservarse, y la naturaleza le enseña los medios, así como al hombre. Los pueblos, lo mismo que los individuos, solamente son desgraciados cuando se separan de estos medios.

¿Pero cuáles son los medios indicados por la naturaleza para que la sociedad se conserve? Aquí, como en todo cuanto prescribe, sus leyes son tan simples como sabias; porque sólo procede por medios que se ligan esencialmente a lo que se propone. Estos medios son la división de la comunidad en cortas porciones, y el gobierno de estas comunidades parciales por los miembros mismos que las componen. Aquí está de una vez demostrado el origen, naturaleza y objeto de la administración. La institución del gobierno únicamente tiene por medio y objeto reunir enseguida como en un haz todas estas pequeñas comunidades, sujetándolas a una vigilancia y censura, que como ejecución no podrían pertenecer al poder legislativo, que es una potencia creadora y que sólo tiene una censura moral.

Por poco extenso que sea el territorio, esta división de la asociación en pequeñas comunidades establecidas naturalmente por las reuniones de familia, que forman las poblaciones urbanas o rurales, es una necesidad emanada de la que tienen los hombres de vivir en sociedad y conservarse. Esto solamente puede tener efecto en tanto que cada uno de ellos se encuentra interesado por la intimidad de sus relaciones sociales; de donde resulta necesariamente el gobierno administrativo que por su naturaleza es un gobierno municipal, es decir, un gobierno civil, pues el gobierno que dirige toda la asociación es gobierno político porque abraza toda la ciudad.

La administración es pues un medio de conservación social, y como medida de conservación debe existir en manos de los ciudadanos. Estos dos principios proceden por otra parte del principio de la soberanía, de que los pueblos no pueden dejar de gozar sino en proporción que han perdido su libertad, a la manera que el hombre no puede dejar de poseer su propiedad sino en proporción que cae en la miseria; sin que a pesar de ello los pueblos ni el hombre pierdan sus derechos, pues al hombre se los restituye su trabajo ya los pueblos las revoluciones.

Si se ha comprendido bien la naturaleza y objeto de la administración, se verá que su carácter es esencialmente conservador y preservador. Consecuentemente, todo cuanto interesa al orden social, la seguridad de las personas y de las cosas, y en una palabra, todo cuanto pertenece o tiende a proporcionar a los hombres la felicidad por el empleo de sus fuerzas y voluntades, por la fusión en común de sus sentimientos o intereses, y por el empleo de las cosas, es de su dominio.

Estableceremos, pues, como principios fundamentales:

1° Que la administración nació con la asociación o comunidad.

2° Que la conservación de la comunidad es el principio de la administración.

3° Que la administración es el gobierno de la comunidad.

4 ° Que la acción social es su carácter, y su atribución la ejecución de las leyes de interés general.

C.J.B. Bonnin. De la importancia y de la necesidad de un Código Administrativo. 1808

Pero podrán decir aún algunos: ¿el gobierno no es el pensamiento que dirige, y la administración el brazo que ejecuta? Pues lo mismo que el brazo no puede moverse sin la voluntad que determina su acción, la administración no podrá obrar sin el gobierno que dirige y aún crea la suya. Luego es del gobierno de quien la administración recibe el movimiento e impulso que no podría darse a sí misma, y si fuese posible que no hubiese gobierno tampoco la administración podría existir. Y aún admitiendo esta posibilidad, cada administración sería el gobierno en su localidad y habría en el Estado tantos Estados como administraciones. ¿Cuál sería entonces el lazo Común de estas partes divididas? o por mejor decir, ¿dejaría de disolverse el Estado?

Aunque la que precede responde a estas objeciones, únicamente podrían hacerse teniendo una idea falsa de la institución del gobierno, es decir, de lo que el gobierno es. Diré solamente que el gobierno no es el pensamiento que dirige porque este puramente se halla en la voluntad pública que es la ley, pues de otro modo no habría ni gobierno ni administración, sino despotismo. Si se entiende por pensamiento el derecho que el gobierno tiene de transmitir y hacer conocer a la administración la voluntad del legislador, este es el mismo principio que yo he enseñado, pero no es exacta la consecuencia de que la administración no puede obrar si el gobierno no le da la acción ejecutiva. Porque la tiene naturalmente por su institución y por la voluntad de la ley; y aunque es cierto que la administración carecería de un lazo común si el gobierno no existiera, no lo es menos que la asociación se sostendría por el puro hecho de su existencia, así como que el cuerpo legislativo y las magistraturas establecidas en cada división del territorio bastarían para mantenerla y asegurarla. En efecto, el gobierno no es más que una medida política para ligar las magistraturas, mas no esencialmente necesaria para la vida social. No tendría fundamento decir que la sociedad sin gobierno se disolvería, pues el gobierno no es un órgano necesario para la vida del cuerpo político; en la administración es donde se encuentra este órgano. Pero sin el poder legislativo carecería la administración de la facultad de obrar, es decir, legalmente, pues él es el motor por medio de las leyes. Así como no sería suficiente que el hombre tuviese naturalmente voluntad de moverse si no encontrase en sus órganos la facultad de ejercerla. Natural y políticamente no existen en la institución social más poderes que el de formar las leyes y el de hacerlas observar, y este último no existe esencialmente en el gobierno sino en la administración, porque ésta es la institución y se compone de las magistraturas a quienes propiamente corresponde hacerlas observar por medio de la ejecución directa. Se puede pues concebir la sociedad sin gobierno, pero no sin administración. El gobierno será, si se quiere, el corazón, y la administración los miembros. Pero lo repetimos: a menos de admitir el despotismo, es, preciso que el cerebro obre para que los miembros puedan ejecutar sus voluntades, y de la misma suerte es preciso que el cuerpo legislador cree la voluntad pública, que es la ley, para que la administración haga y ejecute lo que resuelve esta voluntad. La acción puede sin duda partir de un punto céntrico y la administración recibirla de él, pero el gobierno únicamente puede darla recibiéndola de la ley y tal como ella la da.

¿Se objetará también que siendo el objeto de la administración la ejecución de las leyes de interés general, ellas representan al gobierno en su acción local y de pormenor? Las leyes de interés general tienen también por objeto determinar sobre las personas y propiedades en sus deberes hacia el procomunal. Son ciertamente necesarias a cada individuo para vivir en sociedad, interesan a las necesidades sociales e individualmente a cada uno de los miembros del procomunal: pero no por esto puede decirse que la administración sea la acción local y de pormenor del gobierno, pues no recibe de él la acción y ésta es independiente de aquél.

La administración y el gobierno se reúnen, la primera para efectuar la ejecución de las leyes y el segundo para vigilar y censurar esta ejecución.

Así la administración tiene por atribuciones las relaciones necesarias de cada administrado con la comunidad y de esta con cada uno de ellos, es decir, las personas, bienes y acciones en la parte que interesa al orden público. Abraza cuanto tiene relación con este orden, que solamente por ella se sostiene; todo cuanto tiende a estrechar las relaciones y preservar las personas y bienes de las turbaciones interiores y ataques del extranjero; el estado civil, las contribuciones, el levantamiento de tropas, la fuerza armada interior, la agricultura, la industria, el comercio, la instrucción primaria, los establecimientos de beneficencia, los socorros domiciliarios, las cárceles, las medidas sanitarias en las ciudades y campos, las obras públicas, los caminos, canales, ríos, caudales del común, y la policía urbana y rural.

Estas numerosas atribuciones forman el carácter natural de la institución administrativa. La división que existe en todas las naciones acerca de administraciones especiales para cada ramo, es una verdadera desmembración de la administración pública. Este lujo político de las monarquías sólo es en realidad un fausto inherente a esta clase de gobierno, sostenido siempre a expensas del público; también tiene relación con la manía de multiplicar las ruedas en vez de simplificarlas. Así como se complica el movimiento del cuerpo político sin que adquiera por ello más vigor, también es así como se impone a los pueblos por una ostentación del gobierno que puede muy bien contentar su orgullo, pero que no aumenta su estabilidad ni disminuye sus cuidados. La pereza natural de las monarquías estaría mucho mejor satisfecha si el gobierno fuese más sencillo. Pero cuánto más elevados se creen los monarcas sobre los demás hombres, tanto más se afanan en llenar el intervalo que creen existir entre ellos y sus pueblos; y cuánto mayor creen en su poder, más se rodean de ministros, consejeros y empleos elevados, inútiles para el bien público.

Se dirá para justificar este abuso de empleos inútiles, y que por lo mismo es un mal, que la mayor seguridad en la ejecución de ciertas leyes, el aumento de celeridad en la acción y la mayor exactitud en la vigilancia, exigen esta desmembración de la administración pública; o que aun subdividiéndose la acción del gobierno en muchas ramas todas ellas dependen del tronco, lo que causa la ventaja de no interrumpirse la armonía en la administración general de la asociación, sino que antes bien tenga más precisión y garantías para la gestión los asuntos públicos.

¿Pero no se ha instituido la administración para el sostén de la misma sociedad? ¿No es aquella magistratura bienhechora que bajo la vigilancia y censura del gobierno mantiene el orden entre los hombres, asegura sus personas y propiedades y reuniendo como en un haz todos los intereses privados los hace concurrir al interés general? ¿Qué idea grande no debe formarse de una institución cuyo objeto es la conservación física y moral de los hombres? ¡De una institución sin la cual únicamente habría un tirano y sus esclavos! ¡De una institución sin la cual el cuerpo político sería una mole sin órganos motores de movimiento! ¿Cómo encontrar todo esto en esas administraciones especiales, superfetaciones políticas, excrecencias que se forman y viven a expensas de la substancia administrativa y de la vida y libertad de los pueblos?

Así como existe una distinción entre la administración y el gobierno, la hay también entre la administración y la justicia, otra magistratura cuyo objeto es hacer respetar las leyes de la sociedad. La institución pública no sólo se halla establecida para poner en armonía las personas y las cosas, y para hacer observar las leyes por los ciudadanos, sino también para impedirles romper esta armonía, forzarlos a cumplir las leyes y castigar a los que contravengan a ellas. Puesto que obligar por medios civiles o penales a hacer lo que legalmente está prescrito, es justicia. Ella debe rodear a la administración de una gran confianza, que constituye su fuerza moral por ser su autoridad obra de leyes. Pero como estas por su naturaleza son preceptos inertes, de aquí la necesidad de los tribunales.

La administración es la cadena que, ligando todas las partes de la ciudad, forma de ellas un conjunto y constituye lo que llamamos unidad del cuerpo político: obrar es su atribución. La justicia es el ojo de vigilancia que impide se rompan los eslabones, corrige los vicios y reprime los abusos: juzgar es su carácter propio. De aquí deduzco yo este principio: administrar es la regla general, juzgar es la regla particular.

La administración es la regla general porque es inconcebible una reunión de hombres a quienes, sin magistraturas para mantener el orden público, se pueda hacer concurrir con sus personas, bienes y acciones al interés mismo de la sociedad. El orden público exige de toda necesidad la no interrupción de las relaciones sociales, porque ellas constituyen la asociación y le dan la vida. La justicia es la regla particular, no porque pueda concebirse la sociedad sin tribunales, de que no necesitaría efectivamente si los hombres no tuviesen debates entre sí, transigiesen de buena fe sus intereses privados,[5] y tuviesen bastante probidad y sensatez para no infringir las leyes y la moral; sino porque sólo tiene por objeto intereses particulares, aún en lo penal. Ni tampoco porque no siendo las leyes sino reglas generales sobre hechos generales, también hay una infinidad de casos en las acciones humanas que no pueden marcar; una multitud de circunstancias que el legislador no puede prever, y de que las leyes tampoco pueden ocuparse sin entorpecer su acción, disminuir su decoro y debilitar la autoridad y aún su lenguaje. Sino más bien porque como la administración tiene la facultad de arreglar los casos particulares, podría abusar contra la letra o espíritu de la ley de los medios legales que tiene para su ejecución. Así es que las necesidades y deberes sociales son los que exigen la administración, y la debilidad y achaques del cuerpo social los que necesitan de la justicia para obligar a la observancia de aquellas necesidades y deberes. De donde es forzoso concluir naturalmente que la justicia es una consecuencia de la administración, pues esta representa la comunidad y aquélla puramente es un medio coercitivo. La administración es la acción de la vida social, y la justicia el remedio de los males y enfermedades que lo atacan.

Mas para que el juego de estos dos órganos del orden social sea completo, libre y que nada lo obstruya, es muy importante que su poder esté establecido sobre la misma naturaleza. Si las jurisdicciones administrativa y judicial nunca se han definido bien, consiste en que las leyes jamás han demarcado bien las atribuciones de la administración y las de la justicia, y aún han confundido algunas veces las dos autoridades. El hombre aspira siempre a aumentar la porción de autoridad que se le confiere.

La división política del territorio, medida que precede a todas las demás en la institución comunal, es una medida constitucional y la llave del edificio social. Porque cualquiera que sea la extensión del territorio de la ciudad, ¿cómo concebir la manifestación de la voluntad general en todas partes a un mismo tiempo?; ¿cómo vigilar la ejecución de las leyes sin límites fijos, conocidos, dónde esta voluntad y esta vigilancia puedan ejercerse de un modo uniforme y regular? Aunque la división política del territorio no existe físicamente, aún cuando en realidad sea una abstracción en cuanto a la existencia material de la división de la sociedad en partes políticas, como lo son los círculos en la astronomía y el punto y la línea en geometría, es necesaria por el ejercicio de los derechos de ciudadanía, por el orden público, por las necesidades del procomunal, por la ejecución de las leyes, cuya ejecución pronta y uniforme facilita, manifestando además los puntos en que esta acción puede encontrar embarazos, detenerse o cesar.

A la constitución pertenece arreglar la división política del territorio y trazar los límites de cada una de sus partes, porque esta medida es constitucional, no una ley administrativa y mucho menos una ley civil. Y siendo fundamental la división política, es la mera partición que pueden admitir la organización social y las leyes, porque es la única necesaria. Todas las demás divisiones territoriales que se intentasen establecer con relación a la administración, la justicia, lo militar, las contribuciones, la marina, los montes etc., más que consecuencias de la división política del territorio, serían destrozos de él y complicaciones sin ninguna ventaja para el orden público, ni para facilidad de las leyes. En legislación toda medida cuyo fundamento no sea una necesidad natural de la ciudad, es un mal porque crea necesidades ficticias. Las leyes únicamente deben establecer lo necesario, porque siendo lo necesario lo útil, es lo bueno.

Subdividir el territorio sin procurar establecer la más exacta división posible entre las subdivisiones, y la mayor armonía con las necesidades del todo, es complicar inútilmente las ruedas de la máquina política; es dividir demasiado los intereses generales, despojándolos de la unidad que hace de él un todo y constituye la fuerza común. No dividir lo suficiente el territorio es quitar a cada parte la vida y el impulso que debe recibir de la asociación o reducirla a desconocer la voluntad general. Una división territorial muy complicada o muy reducida son los dos vicios de organización social que debe evitar el legislador, pues la una sería muy favorable a la autoridad, demasiado próxima, y por tanto quisquillosa de los magistrados de corto rango, y la otra a la independencia siempre usurpadora de las autoridades muy elevadas. No sólo el interés de la sociedad y la conservación del orden, sino el interés de los ciudadanos y de las familias, son las bases esenciales de una buena división del territorio y de todo el trabajo sobre esta materia, pues esta división es el principio de la unidad social y de la facilidad del gobierno de la ciudad, y porque sirviendo para determinar la circunscripción del ejercicio de los derechos políticos y de la autoridad, sirve también para determinar la cuota anual de las contribuciones y de soldados en su repartición sobre todas las localidades. Es pues indispensable que la constitución establezca la división política del territorio y la demarcación de los límites de cada parte de esta división, a fin de señalar invariablemente la atención local para el ejercicio de los derechos políticos y para la jurisdicción respectiva de las magistraturas administrativas y judiciales.

¿Pero cuáles serán las bases de la división política del territorio? Francia, después de su Revolución adoptó un bello sistema legislativo dividiendo su territorio en departamentos, sistema de tal manera conforme a una buena policía que puede ser admitido como un principio político.[6]

Por consiguiente, no es necesario ni ventajoso que el territorio que abraza en su circunscripción cada una de las partes de la división política territorial sea subdividido, pues esta nueva compartición solamente sería una multiplicación añadida a la división primera y fundamental cuya pureza alteraría, y que no podría servir como ella al ejercicio de los derechos políticos y a la ejecución de las leyes. Bien fuese que el legislador adoptase en las divisiones secundarias diversos grados de la jerarquía política establecida por sus leyes, o sea, que quisiese poner en armonía la división territorial con las asambleas electoras y con las ramas de la administración civil y judicial.[7] Porque sin examinar aquí, como se dirá después, si los diversos grados en administración son buenos y necesarios,[8] sería una equivocación que el legislador creyese poder apoyarse en ellos para la colocación de las magistraturas a fin de determinar su jurisdicción respectiva, pues esta jurisdicción no depende tan solo de la circunscripción de los límites en que se ejerce, sino también en ciertos casos de la especie propia y particular de las atribuciones conferidas a cada una de las magistraturas. Por regla fundamental, toda institución inútil es un mal por lo mismo que es inútil y porque complica las leyes.

Por lo tanto, es un principio fundamental, 1° que la constitución debe arreglar la división del territorio de la ciudad, y que esta división es una disposición política que no pertenece a la legislación; 2° que esta división es esencialmente política, pues de ella proceden y a ella se unen todas las medidas legislativas a que sirve de base; 3° que esta división se compone necesariamente sólo de las poblaciones que cada parte comprende, pues solamente las localidades rústicas y urbanas pueden ser subdivisiones naturales, por lo que la constitución no puede establecer otras; 4 ° que cualquiera otra división del territorio, aunque concebida y fundada sobre la división política y fundamental, como sería una división administrativa, judicial y cualquiera otra, es falsa y rompería la unidad de la división política territorial que desnaturalizará.

C.J.B. Bonnin. Principios de Administración Pública. Edición FCE

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[1] Posteriormente apareció una segunda edición en 1809 y una tercera en 1812. La obra traducida al alemán y al italiano. Véase Revue Encyclopédique. [N. del E. francés].

[2] Libro 1, [N, del E. francés].

[3] Noticia histórica por M. Lemonier, 1894; [N. del E. francés].

[4] Como se examinará en los libros II y III. Para inteligencia de la palabra acción es preciso distinguir el poder de las leyes y su ejecución, porque, aunque en uno y otro caso hay acción, esta acción es diferente. Así, cuando yo digo acción de las leyes entiendo el efecto moral que resulta de la que ordenan; y cuando digo acción de la autoridad hablo del efecto igualmente moral que resulta del poder de ejecución de las leyes en el magistrado.

[5] En todos los países vive gran número de personas sin tener necesidad de la justicia para arreglar sus intereses personales o sus derechos en la familia. También la justicia penal tiene con relación a la sociedad un objeto más extenso y un carácter público.

La administración y la justicia son los dos órganos por los cuales recibe la comunidad la ejecución de las leyes, y son los dos agentes necesarios para asegurar legalmente su observancia.

[6] Este sistema, debido a la Asamblea constituyente, además de llenar todas las condiciones políticas, es la mejor división de territorio que en nación alguna se halla establecido por ningún legislador. Los departamentos se denominaron por su posición geográfica, o por los nombres de los ríos y montañas situados en ellos, o por las mares que bañaban sus costas. Esta mira tan fecunda en política sirvió para crear la uniformidad de las necesidades, de los intereses y la acción en toda Francia, y hacer de sus desunidos habitantes un único pueblo. Francia también, después de haber establecido sus fronteras en sus límites naturales, los Alpes y el Rin al este y al norte, y de haberlos impolíticamente traspasado, adoptó la división departamental para sus nuevas posesiones; y los pueblos que llamó a la libertad en tiempo de la República e instituyó en el del Imperio, hicieron de la división de su territorio en departamentos un primer acto de su cambio político.

[7] Como eran los distritos y son las subprefecturas y cantones en Francia.

[8] Y aún en justicia.