José María del Castillo Velasco. El liberalismo y la acción administrativa

Hermosillo Sonora a 31 de mayo de 2020.

Capítulo II La acción administrativa, de la obra Ensayo sobre el Derecho Administrativo Mexicano, de José María del Velasco Castillo. 1874.  México: Taller de Imprenta de la Escuela de Artes y Oficios para Mujeres. Pp. 9-18.

José María del Castillo Velasco nació en Ocotlán Oaxaca en 1820 y murió en la Ciudad de México en 1883. Intelectual del derecho, participó activamente en la vida política del país, ocupando diversos cargos de representación popular y en la administración pública.

Realizó estudios de derecho en el Colegio de San Ildefonso, donde graduó en el año de 1844. Comprometido vehementemente con las ideas liberales, después de la revolución de Ayutla encabezada por Juan Álvarez, del Castillo Velasco participó en el Congreso Constituyente de 1856, representando como diputado al Distrito Federal. 

Durante la intervención francesa, participó activamente como colaborador del periódico liberal Monitor Republicano, en donde coincidió con otros tantos librepensadores de la época, y del que más adelante llegaría a ser su Director. Al mismo tiempo, sirvió al Ejército de la República como coronel. Durante el Sitio de Querétaro estuvo bajo el mando del General Mariano Escobedo.

Del Castillo Velasco formó parte del gabinete del Presidente Juárez como ministro de Gobernación, de 1871 a 1872. Con la integración del Tribunal Superior de Justicia durante el periodo presidencial de Porfirio Díaz (1877-1880), del Castillo Velasco fue designado Presidente de esa institución. De 1879 hasta su muerte en 1883 ocupó el cargo de Director de la Escuela Nacional de Jurisprudencia.

La obra intelectual de José María del Castillo suma dos trabajos relevantes como parte de su labor académica. El mismo autor escribió en el prefacio de su Ensayo: «El deseo de cumplir con mis deberes como profesor en la Escuela especial de Jurisprudencia, que me animó á escribir y publicar mis Apuntamientos sobre el estudio del derecho constitucional, me ha inspirado ánimo para escribir el presente Ensayo sobre el derecho administrativo mexicano, no obstante que conozco y confieso mi insuficiencia para escribirlo con acierto.»

El primer tratado se publicó en 1871 por la Imprenta del Gobierno en Palacio, dirigida por José María Sandoval, contando con una segunda edición revisada y aumentada en 1879, impresa en la Imprenta de Castillo Velasco e hijos. 

El Ensayo se publicó en 1874 el primer volumen y en 1875 el segundo volumen. El primero fue impreso en el Taller de Imprenta de la Escuela de Artes y Oficios para Mujeres, y el segundo en la Imprenta de Castillo Velasco e hijos. Cabe apuntar que la Escuela de Artes y Oficios para Mujeres fue fundada por el mismo del Castillo Velasco en 1871, durante su gestión como Ministro de Gobernación, institución cuyo propósito era mejorar la condición de la mujer preparándola para el trabajo y su desarrollo cultural y educativo, la cual operó hasta 1879.

El Ensayo sobre el derecho administrativo mexicano, tiene como referente la obra del tratadista español Manuel Colmeiro, especialista en derecho administrativo, pero vinculado a la tradición francesa de la Ciencia de la Administración impulsada por Charles-Jean Baptiste Bonnin.

La doctora Alicia Hernández Chávez, en su estudio introductorio a la obra de José María del Castillo, concluye que ésta se inserta en la tradición republicana del buen gobierno, cuyo sustento intelectual se basa en dos referentes: la convicción acerca del «conocimiento de las causas comunes de todas las naciones y por la otra en las particulares de cada una de ellas.» Lo que deriva en la interpretación comparativa del marco normativo del país con el de Estados Unidos, pero distinguiendo las particularidades de cada uno de ellos. Sustentado en las ideas de libertad, justicia y del Estado de derecho, el autor estructurará lo que es el derecho administrativo mexicano, tomando como referencia las enseñanzas de Colmeiro, pero a la luz de la realidad concreta del país y su gobierno.

A continuación, se presenta el segundo capítulo denominado La acción administrativa, de la obra de José María del Velasco Castillo Ensayo sobre el Derecho Administrativo Mexicano.

Gabinete del Presidente Benito Juárez. 1871. José María del Velasco Castillo, Ministro de Gobernación.

CAPITULO II.

LA ACCION ADMINISTRATIVA.

Siendo como es una verdad fundamental que la sociedad existe necesariamente y emanando de esta existencia la necesidad del establecimiento del poder público que declara en la forma legítima la voluntad de los asociados, es indispensable que tal poder tenga la acción necesaria para hacer cumplir y ejecutar esa voluntad, y de conformidad con ella lo que sea conveniente para el bien de las sociedades y de los individuos.

Por esta causa la acción administrativa que está confiada á los funcionarios investidos del poder público, se ejerce para asegurar el bien común y el interes particular, reprimiendo todo agravio contra el uno ó contra el otro, conciliando toda divergencia entre ambos, y dando á este efecto una dirección adecuada al particular.

Se ha dicho ántes y es conveniente repetir que la administración no debe sacrificar ningún interes legítimo ni aun á la mayoría de otros intereses contrarios. La verdad de esta proposicion se comprende con solo reflexionar que habiendo sido creado el hombre para la sociedad y teniendo necesidades ineludibles para su desarrollo intelectual, moral y físico, contrariar cualquier interes individual legítimo, es decir, necesario para el desarrollo referido, seria tanto como impedir ese mismo desarrollo y frustrar la naturaleza y organización del individuo que lo llevan forzosamente á la sociedad con sus semejantes. La falta de autoridad para imponer tal sacrificio que importaría una violacion del derecho individual y con ella una violacion del derecho natural, exige que la acción administrativa prevea para evitarlos todos aquellos casos en que pudiera aparecer alguna contrariedad entre el interes particular y el bien público, y que llegado alguno de esos casos concilie al uno con el otro.

Hay que notar sin embargo, que estas verdades se refieren á intereses individuales legítimos, justos y verdaderos, y al bien público que tenga las mismas cualidades, porque con ellas muy difícil y raro será, si 110 es que imposible, que llegue á haber contrariedad entre ambos, y de ninguna manera debe entenderse que la acción administrativa puede salvar un interés por mas que pudiera convenir á la mayoría, siempre que fuese contrario á otro ya particular ya general que tuviera las calidades de legitimidad, justicia y verdad ántes referidas.

Infiérese de esto que la acción administrativa se ejerce en los hombres y en las cosas que están bajo su dominio; pero no solamente sobre estas, sino aun sobre aquellas que no están bajo el dominio particular como acontece siempre que la acción administrativa tiende á mejorar las condiciones naturales de un lugar en bien de la salubridad pública, en provecho de la agricultura ó del comercio, ó con otros objetos semejantes.

Extendiéndose la acción administrativa por la inmensa esfera que comprende á los hombres y á las cosas, el ejercicio de tal acción ofrece muy graves dificultades. La ciencia administrativa que como ántes se ha dicho se compone de todas las ciencias, adelanta cada dia con el progreso de estas y por tal motivo no ha llegado aún á poseer tal suma de principios universales ó verdades absolutas, que pudieran ser suficientes para dar á los preceptos administrativos la fijeza y estabilidad que tienen los códigos del órden civil. Y de esta manera el ejercicio de la acción administrativa depende en mucho del talento y de la instrucción de los funcionarios encargados de ese ejercicio, y de cierta capacidad especial que se ha llamado don de gobierno, el cual no es por cierto ni vulgar ni comun.

No debe, sin embargo, comprenderse por lo expuesto que la ciencia administrativa se halla actualmente en el estado de un embrión ni ménos que la acción del poder administrativo sea verdaderamente arbitraria. Posee la ciencia en su estado actual principios incontrovertibles, verdaderos axiomas que deben formar y forman de hecho la base de toda buena administracion, porque sirven de punto de partida para llegar á las deducciones que se convertirán á su vez en resoluciones ó decisiones administrativas.

Para el acierto en ellas la organización administrativa debe tener ciertas condiciones que son indispensables.

I. La administración debe estar en perfecta armonía con las instituciones políticas.

Si la autoridad nace de la voluntad del pueblo, si su ejercicio está determinado por los códigos políticos, no puede concebirse de qué manera pudiera ejercerse el poder público legítimamente si hubieran de contrariarse en algo los principios establecidos en dichos códigos. Una legislacion administrativa contraria á las instituciones políticas necesariamente ha de producir ó la arbitrariedad y el despotismo que le son consiguientes, ó el desprecio del pueblo á las leyes que es nada ménos que el gérmen de la disolución social, ó la parálisis de las fuerzas de la sociedad que de una manera inevitable habría de producir su mina.

La política y la administración tienen objetos diferentes; pero estrechamente enlazadas entre sí deben seguir un mismo sendero, sin desviarse de él para no crear ni favorecer intereses contradictorios que llegarían á producir un verdadero caos.

Las dificultades con que la República Mexicana ha tropezado en su desarrollo y el progreso que le es consiguiente han consistido en su mayor parte en la falta de perfecta armonía entre sus instituciones políticas y su legislación administrativa. Son por lo mismo de la mayor importancia todos los –esfuerzos que el poder público y los ciudadanos han hecho y en lo sucesivo hicieren para establecer esa armonía cuya falta produce males incalculables y que es un estorbo para el adelantamiento de la República.

Como por instinto busca la sociedad esa armonía, y el poder público necesariamente tiende á ella porque se comprende que de otra manera su acción seria verdaderamente ineficaz. ¿Cómo es posible que haya armonía entre instituciones democráticas tan liberales como son las de México y una legislación administrativa que en parte todavía proviene de la autoridad absoluta de los monarcas?

II. La administración debe ser independiente, esencialmente activa y responsable.

Así como la facultad de legislar corresponde exclusivamente al poder legislattivo y la de juzgar, exclusivamente al poder judicial, así la facultad de administrar corresponde exclusivamente al poder ejecutivo. Para la formación de las leyes el ejecutivo coadyuva con sus observaciones; pero el poder legislativo no está sujeto á ellas y ejerce sus facultades con absoluta independencia de los otros poderes. Esta independencia, que no débe confundirse con el aislamiento ó absoluta separación de los poderes que darían origen á un antagonismo de muerte, es una de las mas sólidas garantías de la libertad.

Determinada por la constitución la órbita de las facultades del poder ejecutivo y su esfera de acción, es indispensable que dentro de ella pueda girar con libertad si la administración ha de ser activa y responsable.

Si la sociedad confia el ejercicio del poder administrativo á los funcionarios encargados de él, es porque no seria posible que cada ciudadano asegurara por sí solo el bien particular y el bien público. Por este motiva desde el momento en que ambos bienes se confian á la autoridad, esta tiene el deber de no descansar un solo instante en la gestión de dichos bienes. Si la sociedad por sí misma, provee á su bien y desarrollo, la administración debe ayudarla en sus esfuerzos y abstenerse de toda ingerencia cuando estos sean bastantes para su objeto; pero siempre que la sociedad no obre por sí misma, la administración debe hacerlo con eficacia.

Generalmente se tiene como un axioma el principio de que el mejor gobierno es el que gobierna poco ó no gobierna y esta proposicion expresa el deseo de todo pueblo á quien las autoridades oprimen con un exagerado afan de gobernar y con la profusion del ejercicio del poder ú oponiéndose al desarrollo de la iniciativa y actividad individuales. En los Estados en que los reglamentos sofocan á la libertad, en que el impuesto por su exceso ó por su inconveniencia mata la producción, en que la administración es arbitraria, el principio referido llega á ser un verdadero axioma; pero es forzoso confesar que una administración inerte, inactiva, ineficaz, comenzaría en efecto por no ser molesta y acabaría, con toda certeza, por ser una remora para el desarrollo progresivo de la sociedad, llegando á ser impotente para asegurar la libertad y dar seguridad á los ciudadanos.

La administración debe ser esencialmente activa; pero imitando á la naturaleza cuya acción es incesante y nunca precipitada, ni violenta, ni opresiva: esencialmente activa pero siempre fundada en la razón y en la justicia: buscando siempre su apoyo en la verdad y en la ciencia.

Como caracteres de la actividad la administración debe tener prontitud y energía; porque la falta de prontitud hace presumir que la administración es ignorante ó débil ó perezosa y la falta de energía hace presumir que la administración no tiene seguridad de conciencia para dictar sus resoluciones y acaso ni respeto á las leyes; pero ni la actividad, ni la prontitud, ni la energía deben excluir jamas el exámen profundo que requieren algunas arduas y difíciles cuestiones administrativas.

El ejercicio de un poder tan amplio como es el administrativo, necesariamente debe ser limitado por la responsabilidad de los funcionarios, sin la cual el mismo poder llegaría á degenerar de justo y conveniente en arbitrario y despótico.

Nada es mas opuesto á los fundamentos de justicia, de razón y de ciencia en que siempre debe apoyarse la administracion, que la desigualdad en el ejercicio de su poder, que el establecimiento de privilegios ó exenciones. Desterrados aquellos y estas de los códigos mexicanos de conformidad con los principios políticos sancionados en la constitución, seria monstruosa la idea de una administración que no fuera esencialmente civil. «Los hábitos militares, dice el Dr. Colmeiro en su Derecho administrativo español/son opuestos á los caracteres del buen administrador, y por eso jamas debe considerarse la milicia como parte de la administración activa, sino como un auxiliar poderoso, pero subordinado que nunca obra sin ser requerido por una autoridad responsable á quien compete moderar el empleo de la fuerza pública. Toda autoridad civil ejerce un imperio ó una jurisdicción de derecho común; un jefe militar ejerce siempre un poder de excepción, el cual, por lo mismo, no se extiende sino á los casos expresamente señalados en la ley. Si tal vez algún jefe militar se sobrepone á la autoridad civil, es que ejerce una dictadura que él se arroga ó de que leyes excepcionales le revisten; pero de todas suertes la sociedad se halla en una situación anormal y transitoria.»

Los artículos 18,16, 21 y 2G de la constitución mexicana de 1857 dan un carácter esencialmente civil á la administración en toda la República y la ley que determine las facultades de la autoridad militar en el estado de guerra habrá de tener necesariamente esta consideración como punto de partida para sus disposiciones.

Bandera Republicana. 1857-1864 y 1867-1880.

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¿Debe la administración estar centralizada? Hé aquí una cuestión que se ha debatido extensamente y cuyo exámen ofrece muy robustos fundamentos en favor y en contra de la centralizacion.

Y sin embargo, ni los partidarios de esta pretenden que ella se convierta en instrumento de tiranía, ni sus adversarios predican la anarquía que es siempre y forzosamente tiránica. De esta manera los dos extremos de la cuestión se acercan en busca de un término razonable el cual está indicado por La naturaleza y organización de las sociedades en la época actual. La centralización completa solo podría existir bajo el dominio de un monarca absoluto y enervaría á no dudarlo las fuerzas del Estado y del individuo, debilitando al uno y al otro hasta hacerlos incapaces de proveer á su propia defensa. Tal centralización es enteramente inconcebible y verdaderamente inpracticable conforme á las instituciones políticas de la República Mexicana formada de Estados libres y soberanos en su régimen interior y que no tienen la facultad de ingerirse en la administración federal.

Los Estados y el Distrito de México se dividen en partidos ó distritos, los cuales tienen sus intereses particulares así como los tienen las municipalidades que se reúnen para formar cada uno de sus partidos ó distritos.

Mas si cada una de estas partes componentes del Distrito, del Estado y de la Federación tiene necesidades é intereses que le son peculiares y el mas pleno y perfecto derecho para satisfacer esas necesidades y proteger esos intereses, no es ciertamente con una entera segregación de las demás partes que concurren á formar cada una de esas entidades, porque tal segregación daria por resultado el antagonismo entre ellas y con tal antagonismo sobrevendrían la anarquía y la muerte. Para evitar estos males tanto la constitución federal como las constituciones de los Estados han establecido la división de poderes y entre estos el ejecutivo á quien se encarga la administracion pública. Si cada distrito, si cada municipalidad hubieran de ser soberanos en su administración, tendrian que serlo bajo todos aspectos, porque la soberanía es indivisible por su naturaleza, y desaparecerían los Estados y acabaria la Federacion.

Del mismo modo desaparecerían aquellos y esta con una administracion pública completamente centralizada.

Organizadas actualmente las sociedades con divisiones ó fracciones que concurren á formar un cuerpo completo, es decir, la Nación ó el Estado, cada una de esas fracciones tiene y representa intereses determinados que le son peculiares. La municipalidad tiene intereses propiamente municipales que son diversos de los intereses de distrito, aunque estos participen en algo de la naturaleza de aquellos, y el distrito tiene á su vez intereses propios y diversos de los del conjunto que forma el Estado, que no obstante esa diversidad los comprende y abraza á todos. Es indispensable que cada una de esas fracciones que representa intereses diversos tenga su administracion propia y completa, con la libertad de accion que es necesaria para que sea oportuna y justa y con la subordinacion que es conveniente para que ninguna administracion pueda salir de los límites que le estén señalados por las leyes, lo cual produciria el caos administrativo y el mas absoluto despotismo, ni pueda sobrevenir la segregación de las partes componentes del Estado, la cual como ántes se ha dicho produciría la destrucción y el aniquilamiento del mismo Estado.

La satisfacción de ciertas necesidades, el cuidado de ciertos intereses de los pueblos, el buen servicio público requieren conocimientos especiales, en determinadas ciencias, en determinados ramos de la administracion, y tales circunstancias exigen el establecimiento de cuerpos especiales bien sean de simple consulta, bien sean para el ejercicio de determinadas atribuciones.

Pero nunca debe olvidarse que así como la delegación del poder público que establece la constitución y ejercen los poderes supremos no significa ni importa la delegacion de la soberania del pueblo que por su naturaleza no puede cederse ni delegarse, así tambien el ejercicio del poder administrativo en ninguna de sus funciones significa ni importa la delegacion de la soberanía en ninguna de las corporaciones, autoridades ó funcionarios establecidos por las leyes para ejercer funciones y facultades administrativas.

La accion administrativa se ejerce en virtud de las leyes, y no obstante hay mucho en su ejercicio que depende de la prudencia y acierto de los funcionarios; porque siendo variables las necesidades públicas y variables también las circunstancias en que ha de ejercerse la acción administrativa, no es posible que las leyes de esta clase comprendan todos los casos, ni la legislacion puede tener la fijeza é inmovilidad por decirlo así de los códigos civiles, por mas que aquella y estos tengan un mismo fundamento: la justicia; por mas que las leyes sean su fuente comun.

Peso de Plata. 1871.