LUIS DE LA ROSA OTEIZA. Padre de la Administración Pública en México

Hermosillo Sonora a 3 de abril de 2020.

Extracto de Administración Pública del Estado de Zacatecas, Por D. Luis de la Rosa. Baltimore : Juan Murphy y Cia., Impresor Librero, 1851. Pp. 9-15.

En su magna obra, Introducción a la Administración Pública, el intelectual mexicano Omar Guerrero Orozco, reconoce la ilustre calidad de Don Luis de la Rosa Oteiza y sus aportaciones a la ciencia de la administración, motivo por lo que lo reconoce como el fundador de esta disciplina en México.

Don Luis de la Rosa nació en Pinos Zacatecas el 23 de mayo de 1805.

Desde muy joven incursionó en el periodismo y en la política de su estado y el país. De pensamiento liberal, en 1822 ya publicaba en La Estrella Polar. En 1829 asumió una Diputación local en el estado de Zacatecas. En 1833 asumió la representación ante el Congreso General del país como Diputado. En 1841 empezó su participación en El Siglo Diez y Nueve, al lado de importantes plumas como Mariano Otero, José María Iglesias, Guillermo Prieto, Manuel Payno y Manuel Gómez Pedraza.

En marzo de 1845, el entonces Presidente José Joaquín de Herrera lo nombró Secretario de Hacienda, durando en el cargo cinco meses. En el tiempo de la intervención norteamericana, continuó en el cargo de Diputado. Durante el gobierno interino del Pedro María Anaya ocupó el ministerio de Justicia y Negocios Eclesiásticos por cuatro días. En 1847, en su calidad de Diputado, asume la presidencia del Congreso Constituyente de 1847. Ese mismo año, durante el interinato de Manuel de la Peña y Peña asume, por dos meses, el cargo de Ministro Universal: Ministro de Relaciones Interiores y Exteriores, autorizado para despachar los negocios más urgentes de las otras secretarías de Estado. En noviembre de ese mismo año será designado por Pedro María Anaya, Secretario de Justicia y Negocios Eclesiásticos, Instrucción Pública e Industria y Secretario de Hacienda, concluyendo su gestión en enero de 1848.

El 9 de enero el presidente provisional Manuel de la Peña y Peña lo nombra Secretario de Relaciones Interiores y Exteriores, y continua como Ministro de Hacienda. Tocará a Don Luis de la Rosa firmar el 12 de febrero de 1848 el Tratado de Guadalupe Hidalgo, tratado de paz con EUA.

En mayo de 1848 Don Luis de la Rosa fue elegido Senador. En septiembre de 1848 el Presidente envió al Congreso General, para su aprobación, el nombramiento de Don Luis de la Rosa como Enviado Extraordinario y Ministro Plenipotenciario en EUA. Duró en ese encargo hasta el 10 de enero de 1852.

Fue candidato a la Presidencia de la República en el proceso electoral de agosto de 1850, contendiendo con el Gral. Mariano Arista, Manuel Gómez Pedraza, el Gral. Juan Nepomuceno Almonte y Nicolás Bravo.

Encontrándose en Estados Unidos, en noviembre de 1850 fue electo gobernador de Zacatecas. Ofreció ir a su estado al año siguiente. En junio de 1851 pidió retirarse el mes de octubre de la legación de México en EUA.

El 7 de abril de 1852 decide aceptar el gobierno de Zacatecas y renuncia al cargo de Senador. En 1853 publica su obra fundamental y fundadora de Luis de la Rosa: Ensayo sobre la administración pública de México y medios para mejorarla

Con el retorno de López de Santa Anna al poder, se ve obligado a exiliarse en Ixmiquilpan. Con el triunfo de la Revolución de Ayutla en agosto de 1855 cae el gobierno de Santa Anna, asumiendo el cargo de presidente interino Martín Carrera, quien designará a De la Rosa como Gobernador de Puebla a partir del 17 de agosto. Cuatro días después, también será designado Gobernador de Zacatecas. A petición popular continúa en Puebla hasta el 12 de septiembre. El 24 de septiembre es nombrado Director del Colegio de Minería.

Siendo presidente Ignacio Comonfort nombra a Luis de la Rosa como Secretario de Relaciones Exteriores, el 13 de diciembre de 1855, concluyendo su encargo el 29 de agosto de 1856. En ese tiempo es elegido Diputado por Puebla y por Zacatecas al Congreso Extraordinario Constituyente, siendo designado Miembro de la Gran Comisión.

Luis de la Rosa fue nombrado Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por Comonfort, el 14 de agosto de 1856, con el beneplácito del Ministro de Gobernación Benito Juárez.

El 2 de septiembre de 1856 muere siendo Director del Colegio de Minería, Presidente nombrado de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y Diputado al Congreso Constituyente de 1856-1857.

Como parte del proceso de nombramiento como gobernador de Zacatecas en 1852, Don Luis de la Rosa escribió al gobernador de ese estado con el fin de comunicar su interés por regresar al país y asumir el cargo para el cual ha sido nombro. En este documento señala los principales obstáculos y dificultades que se presentan a la administración de aquel estado, si bien, advierte que en su análisis puede haber puntos en los que puedan disentir en relación al sistema administrativo que convenga al bienestar de Zacatecas. 

Se presenta aquí un extracto del documento Administración Pública del Estado de Zacatecas.

Templo de Nuestra Señora de la Asunción de San Agustin, Zacatecas. 1850.  

Sobre la transformación pacífica y legal de la situación de Zacatecas

12. Si se han de atacar de raiz las causas de los vicios y desordenes que hay en nuestro país, una de las principales reformas debe consistir en que las grandes haciendas de campo, en las que con el transcurso del tiempo se ha reunido una numerosa población, se transformen en villerios ó municipalidades siempre que su situación topografica, su salubridad, su abundancia de agua y combustible las hagan aproposito para aquel objeto. Hasta entonces no habrá en esas poblaciones regularidad en sus caseríos, orden y policia, carceles y escuelas y sobre todo libertad para ejercer toda especie de comercio ó industria que no esté prohibida por la ley.

¿Pero como puede hacerse esta transformacion? Yo creo que se puede verificar de una manera pacifica y legal y con ventajas de los mismos propietarios.

Primeramente convendria que el estado comprase á los propietarios el terreno en que está situado el caserio de las haciendas y otro terreno de bastante extension alrededor de él; no para ejidos (que creo no debe haberlos en nuestras poblaciones), sino para distribuirlo en solares para casas ó edificios en el centro, y para huertas ó pequeñas casas de campo en las orillas. Comprado el terreno se deberia formar el plano topografico de la nueva poblacion, trazando en él sus calles, plazas y solares. Despues se procederia al avaluo de solares, y se pondrian en venta por cuenta del estado, reservando en los puntos convenientes los solares necesarios para mercados, alhondigas ó graneros públicos, iglesia y cementerio, carceles, hospital, casas consistoriales, escuelas, etc. Si el propietario se prestaba espontáneamente á vender sus principales casas ó edificios se le podrían comprar para establecimientos públicos, asi como las iglesias ó capillas de cada hacienda; pero si se rehusaba á hacer aquella venta deberían dejársele en propiedad dichos edificios, y aun se le debería permitir que se reservase, como una especulación hasta la tercera ó cuarta parte de los solares que debían formar la nueva población. Asi también podría reservarse, si quería hacerlo, sus huertas y jardines; pero dejando siempre los manantiales de agua potable necesarios para la población que iba á establecerse.

Ningun propietario puede rehusarse legalmente á vender por su justo precio los terrenos necesarios para la fundación de nuevas poblaciones. Esta es en Méjico una de las condiciones con que las tierras fueron primitivamente mercenadas y no han pasado sino con esa servidumbre á los actuales propietarios. Pero de ninguna manera convendría abusar de esa circunstancia para obligar al propietario á vender sus terrenos en un Ínfimo precio; al comprarlo debe tenerse presente por el Estado que muy pronto la acumulación de pobladores les dará un valor considerable.

            En cuanto á franquicias concedidas á estas nuevas poblaciones, yo creo que bastarían estas: 1^a- Que por diez años por lo menos, no se cobraran en ellas alcabalas ni por la venta de mercancías, ni por la de fincas y solares: 2^a- Que no se pueda restringir ni embarazar en manera alguna la libre importación, exportación, acopio y venta de toda clase de granos, semillas, viveres y mantenimientos, ni imponerse pensión alguna municipal, ó derecho de ninguna clase por la venta de dichas mercancias. No habrá en esto mas escepcion que la de los licores embriagantes. Por lo demás se podran imponer derechos de patente á las tiendas ó almacenes de viveres y mantenimientos, y exijirse pensiones moderadas cuando su venta se hiciese en los mercados públicos, debiendo tener siempre la autoridad municipal toda la intervención necesaria para evitar la venta de viveres perjudiciales á la salud y la falsificación de pesos y medidas: 3^a- Que todo lo que la naturaleza produce ó ha depositado en la superficie de la tierra ó en el seno de ella fuese propiedad del dueño del terreno: que nada fuese denunciable por los mineros, aun cuando con el tiempo un cultivador ó propietario que cavase su terreno encontrara en él un criadero de plata, un placer de oro ó una veta de esmeraldas. Esta ultima concesión podra parecer estravagante; pero hablare después sobre ella á V. E. mas detenidamente.

Ex-Convento de San Francisco. Museo Rafael Coronel. Zacatecas. AOA. 

13. La frecuencia con que se cometen los robos y asaltos de bandidos, resulta también de hallarse desiertos en mucha parte los terrenos del Estado y principalmente los inmediatos á los caminos.

14. Me parece pues, que desaparecerán de nuestro pais las principales causas del robo y de la inseguridad pública cuando haya sido posible hacer cesar las causas del contrabando, y cuando por otra parte haya mejorado considerablemente la condición de las clases proletarias. No creo posible esta mejora sino cuando millares de familias pobres hayan adquirido en propiedad terrenos cultivables de corta estension; pero suficiente cada uno de ellos para asegurar con un buen cultivo la subsistencia de una familia.

15. Todo lo relativo á la venta de terrenos realengos, ahora nacionales, ha estado tan completamente desarreglado en Méjico desde los dias de la conquista hasta nuestra época, que no es posible calcular ni vagamente cual sea en cada Estado ó Territorio la estension, calidad y valor de dichos terrenos. Pero no cabe duda en que cada Estado tiene mayor ó menor estension de terrenos realengos y que la distribución de ellos en pequeñas sueltes ó solares, haría la felicidad de millares de familias. Soy de opinión que estos terrenos deben pertenecer á la nación y no á los Estados: que deben venderse por el gobierno general después de medidos, mapeados y divididos en pequeñas suertes, y que su valor debe aplicarse esclusivamente á la amortización de la deuda pública. Creo que una de las mas grandes ventajas que resultarían de este arreglo para los Estados seria la de que la riqueza territorial comenzara á distribuirse entre muchos propietarios.

16. Considero que todavia los pueblos de indígenas del Estado poseerán varios terrenos de los que se llamaban tierras de comunidad. V. E. sabe cuan funesta ha sido para los indígenas y en general para los intereses de la agricultura esa especie de comunismo establecido desde los dias de la conquista. Grande oposision se ha hecho siempre al cumplimiento de las leyes que previenen que aquellas tierras se distribuyan en propiedades personales entre las mismas familias indigenas. Yo creo que la principal causa de esta oposision ha consistido en que las tierras de comunidad y de cofradías ó de parcialidades de indios, no tienen bastante estension para que, distribuidas entre las familias que ahora las poseen en común, correspondiese á cada una de ellas una suerte ó solar suficiente para asegurar su subsistencia. Me parece por lo mismo que el Estado allanaría esta dificultad si obtuviese. por compra algunos terrenos colindantes con los pueblos indigenas.

Ex-Convento de San Francisco. Museo Rafael Coronel. Zacatecas. AOA.  

17. Mejorada la situasion del erario en el Estado se podrían comprar terrenos en las orillas de los caminos y en los mas grandes despoblados, y distribuirlos también entre muchos propietarios que los cultivasen. Creo que este seria el único medio de evitar del todo ó hacer disminuir muy notablemente los asaltos, robos y ultrajes que se cometen por los bandidos en los desplobados y caminos. Yo recuerdo que en 1821 y en 1822 eran todavia muy frecuentes los robos y homicidios que se cometían en los palmares que rodean á la ciudad de Zacatecas, y aquellos delitos fueron disminuyendo gradualmente, hasta llegar casi á cesar del todo, á proporción que se fueron estableciendo rancherías y cultivándose el terreno en aquellos despoblados. V. E. sabe también que las ciudades de Aguas calientes, Lagos y algunas del bajío no fueron fundadas por el Gobierno Español, sino con el objeto de hacer cesar como cesaron los robos y asaltos que en los despoblados se habian hecho tan frecuentes.

18. Considero que la parte mas despoblada de los terrenos del Estado es la que forma su frontera con los Estados de Coahuila, Nuevo Leon y Durango. Alli es, en mi concepto, donde mas convendría establecer nuevas poblaciones. Ellas serian también un ante-mural para evitar las incursiones de los indios salvajes que algunas veces se han internado hasta aquellos puntos. Es tanto el ínteres que tienen los grandes propietarios territoriales en la fundación de esas nuevas poblaciones, que yo creo muy probable que, excitados por V. E. cedan aquellos propietarios algunos terrenos aproposito para la fundación de esas poblaciones fronterizas. De esa manera fue como el Gobierno Español comenzó á poblar las fronteras del norte de Méjico. El Conde de Sierra-gorda, el Marquez de San Miguel de Aguallo y otros ricos propietarios territoriales, cedieron al Gobierno Español grandes y muy buenos terrenos para el establecimiento de nuevas poblaciones, y ellos mismos fueron sus fundadores. Muy recientemente el Señor Don Gregorio de Mier y Teran ha cedido con la mayor generosidad al Estado de Nuevo Leon grandes y excelentes terrenos para la fundación de colonias agricolas.

Ya fuese por cesion ó por compra de terrenos, seria muy conveniente á los intereses de Zacatecas, y muy útil á los Estados con él limítrofes, el establecimiento de nuevas poblaciones agrícolas en las fronteras inmediatas á los minerales de Mazapil, Sombrerete y Nieves.

Por la grande despoblación de estos terrenos y por otras circunstancias, convendria dar gratis á los nuevos pobladores solares para construir sus habitaciones y suertes de tierra de suficiente estension para que bien cultivadas proporcionase cada una de ellas la comoda subsistencia de una familia. Seria tambien muy conveniente que á cada colono se diese por cuenta del Estado una habilitacion en semillas, animales de labranza é instrumentos agrarios, y un rifle ó carabina con su polvorín y demás utiles correspondientes.

La grande dificultad que se presentaria para el establecimiento de estas colonias, seria la escasez de agua en los terrenos en que debían fundarse; pero en el dia se conoce tanta diversidad de maquinas hidráulicas, que el Estado podría á poco costo establecer alli las mas convenientes. No serian necesarios gastos excesivos para formar en aquellos terrenos los pozos artesianos. La inmediacion de las nuevas colonias á algunos minerales, y la circunstancia de que aquellos terrenos son aproposito para el cultivo de la viña, influirían mucho en sus progresos.

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19. Ignoro cuales sean las leyes que se hayan sancionado recientemente en el Estado con el objeto de acelerar los procedimientos judiciales y para hacer pronta, segura é indefectible la pena impuesta á los ladrones y bandidos. No he llegado á ver la ley que establece una especie de jurado para conocer de las causas de robo. Veo solamente por lo que se ha escrito en el periodico oficial sobre aquella ley que no se considera compatible con las garantías concedidas por la Constitución á toda especie de reo, sea cual fuere el delito de que sea acusado. Diré francamente á V. E. que si una ley de esta naturaleza existe en el Estado, yo creria de mi debir pedir su derogación al Honorable Congreso.

20. Con la misma franqueza debo decir á V. E. que me propongo, si llego á encargarme del Gobierno del Estado, hacer uso en todo caso de la facultad de indultar, de tal manera que durante mi administración jamas llegue á haber una ejecucion de la pena de muerte en el Estado. Mas bien opinaria por la imposicion á los ladrones y bandidos de la pena de azotes, ya adoptada en algunos de los Estados de la Federacion, si este rigor era necesario por dificultarse mucho el establecimiento de una Penitenciaria.

21. La fundacion de este establecimiento, asi como la mejora en lo material y moral de nuestras carceles, lo considero de absoluta necesidad para la moralidad pública del Estado. He examinado detenidamente en este pais los mejores presidios, penitenciarias y casas correccionales; he visto practicamente su regimen interior; he adquirido sus planos y reglamentos y estoy persuadido de que el establecimiento de una Penitenciaria general para todo el Estado no exije gastos que sean superiores á los recursos de un pais como Zacatecas.

22. Considero también de absoluta necesidad para la policia general del Estado y principalmente para la persecucion y aprension de los ladrones y bandidos, el establecimiento (á la verdad muy costoso) de algunos cuerpos de gendarmes; y me parece que no se puede sustituir la gendarmeria con piquetes ó compañías de milicias rurales, que tienen cuando menos el inconveniente de hacer recaer todo el gravamen de la seguridad pública en la clase de propietarios territoriales y habitantes del campo, lo que me ha parecido siempre una enorme injusticia. Tampoco puede encargarse la policia de seguridad de los despoblados y caminos, de las cárceles etc. á la milicia del Estado, por que esto la haría degenerar del principal objeto de su institución, y haría odioso á los ciudadanos el servicio militar. Si los terrenos por los que pasan los principales caminos del Estado llegaran á poblarse y cultivarse como en otro lugar he dicho á V.E., nada seria mas fácil que establecer en esas poblaciones una estricta policia. Una gran parte de los vecinos de ellas, sin alejarse de sus hogares y sin abandonar sus intereses, podrían hacer entonces con poco costo para el Estado el servicio de la gendarmería.

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23. La organización de la milicia nacional ha presentado á V.E. graves dificultades segun veo por una iniciativa sobre este asunto que V. E. dirigió al Honorable Congreso. Me parece que las dificultades casi insuperables que se presentan en Méjico para la organizacion de la milicia están en la naturaleza misma de nuestra sociedad, en los elementos de que ella se compone. Como por desgracia la mayoria de la poblacion está formada de miserables proletarios que no tienen ni una propiedad raiz, ni un giro, ni un pequeño capital que los arraigue al pais y que les dé un vivo interes en conservar el orden, falta en nuestra sociedad una clase media muy numerosa que es la base de que se forma la milicia nacional en los paises libres. Aun en estos paises rara vez pertenecen á la milicia los ricos ó grandes capitalistas, que pagan gustosos cualquiera contribución por no hacer el servicio militar. Tampoco pertenecen á ella por lo común los menestrales y jornaleros que, aun en paises donde los jornales son muy subidos, se prestan mas bien á hacer cualquier otro servicio público, como el de bomberos ó el de operarios en los caminos municipales, que á servir en un cuerpo de milicia. Esta se forma pues de la clase media y principalmente de la juventud que, con el permiso correspondiente del gobierno, forma compañías de voluntarios de diferentes armas. En estas compañías, por lo común, asi los soldados como los oficiales se visten y uniforman muy decentemente, se arman y municionan á sus expensas y costean también por suscrision los gastos de musica, cuartel y ejercicios de fuego. V. E. conocera desde luego que milicias de esta naturaleza no son una carga para la sociedad; son el mas firme apoyo del orden público y una garantia de la estabilidad de los gobiernos. Pero tambien es sierto que á estas milicias no se les impone el gravamen de cuidar de la policia, ni de conducir presos, ni de hacer guardias en los cuarteles, carceles ú hospitales; y en fin, los milicianos no están obligados sino á presentarse armados y equipados á la casa municipal al oir un toque de alarma y obrar después, según las ordenes del Mayor de la ciudad, de la manera que se crea conveniente para conservar ó restablecer el orden público. Tampoco tienen estos milicianos ni aun en el acto del servicio el fuero militar de las tropas veteranas.

Si algún dia por el esfuerzo unanime de los hombres mas ilustrados, generosos y beneficos de nuestro pais se logra que la muchedumbre salga de la triste condicion de proletaria á que se haya reducida, entonces tendremos en una clase media, acomodada y muy numerosa la base necesaria para el establecimiento de las milicias. Entre tanto los hombres públicos que se hallan en la situasion de V. E., se veran á cada paso rodeados de dificultades y de obstaculos para plantear aquel establecimiento.