Fragmento del trabajo El Estado de Policía en la Nueva España. De la reforma borbónica y el régimen de intendencia, publicado en el libro: La Investigación Social en México 2011. Coordinadores Tomás Serrano y Asael Ortíz. Universidad Autónoma del Estado de Hidalgo. 2011. ISBN: 978-607-482-201-4. Pp. 531-54
Introducción
Durante el siglo XVIII la Ciencia de la Policía consolidó su estatus disciplinar, teniendo una fuerte presencia en los espacios académicos y en las oficinas de gobierno de los países germánicos; en países como Francia y España se aprovechó como una práctica gubernamental, siendo en el primer país un antecedente de la moderna concepción de la Administración Pública, mientras que en el segundo su aplicación se extendió hasta sus territorios coloniales. El objetivo de generar felicidad para el reino y llevar prosperidad al rey y a sus súbditos planteó a la Policía como una forma de ejercer la actividad de gobierno mediante el aprovechamiento de los reglamentos vigentes y el perfeccionamiento de la actividad del aparato gubernamental y de los funcionarios a su servicio.
Este trabajo tiene como propósito central el reflexionar, desde la perspectiva disciplinar de la Administración Pública, acerca de las condiciones del gobierno y la sociedad virreinal que contextualizan el tránsito al México independiente.
Las reformas impulsadas por el gobierno ilustrado de la Casa de los Borbón a su ascenso al poder en el inicio del siglo XVIII, pretendían devolver el control de los territorios de ultramar a la metrópoli; con base en el ejercicio de una administración moderna se conseguiría la presencia de un Estado interventor poderoso, regulador de la vida cotidiana y proclive a la mejora de los espacios urbanos.
La tarea de la policía, era la de servir como instrumento para brindar felicidad a los súbditos y consolidar al Estado. Sin embargo, la presencia del poder español sobre sus colonias durante los dos siglos anteriores había mermado el tejido social como resultado del deterioro de las condiciones de vida de la población. Las reformas llegaron tarde, además de que su implementación profundizó la desigualdad en cuanto a la movilidad social de los nacidos en las colonias.
Camino a la Modernidad: La Policía como tecnología de gobierno
La Policía es una tecnología de gobierno propia del Antiguo Régimen, con un amplio desarrollo particularmente en los países en donde se impuso el Despotismo Ilustrado. Bajo el influjo de las ideas de la Ilustración, diversas monarquías del siglo XVIII [1] asumieron un esquema paternalista de gobierno, en el que el monarca ostentaba el poder absoluto con miras a brindar felicidad a su pueblo.
En los países germánicos, la Policía formó parte del cuerpo de las Ciencias Camerales, un sistema teórico al servicio del Estado. Por su parte, en Francia y España no asumió este status, sin embargo, se asumió como práctica gubernamental necesaria para el logro de fines tanto administrativos como políticos. Al respecto, Omar Guerrero ha dicho:
“El Estado cameral y de policía es la forma peculiar de organización que asumió el Estado absolutista, en la fase final, en la cual fueron derrotadas las fuerzas feudales. La Cámara era la organización medular de la administración pública absolutista, y la policía la fuerza propulsora del movimiento de dominación sobre su ámbito territorial. Los cameralistas, o miembros de la Cámara, fueron los funcionarios de la administración pública organizados de manera colegiada, que desempeñaban las actividades camerales por todo el cuerpo estatal e hicieron de la policía su principal actividad.” [2]
La reforma administrativa impuesta por estos Estados se enfocó al fortalecimiento del poder del monarca y su ascendencia sobre el pueblo, impulsando la transformación administrativa del Estado. Si bien el origen de la Policía se remonta al siglo XV, su esplendor será hasta los siglos XVII y XVIII [3], precisamente en el momento en que tienen vigencia los gobiernos absolutos ilustrados.
Las referencias históricas dan cuenta que la reforma administrativa impulsada por estos gobiernos se canalizó hacia la centralización del aparato gubernamental buscando el ejercicio concentrado del poder. Se procuró el desarrollo institucional mediante la modernización y unificación de la legislación de los territorios gobernados, en razón de que la sabiduría derivada de la reglamentación constituía la base para el conveniente desempeño de los gobernantes y de sus relaciones con los gobernados; el reconocimiento del llamado tercer Estado o pueblo llano y el mejoramiento de sus condiciones de vida, considerándolo con derechos y privilegios como los asumidos por el Clero y la Nobleza.
Estos Estados promovieron la profesionalización de los cuadros administrativos, así como de la milicia, las dos corporaciones soporte del trabajo de gobierno, ya fuese de tutela administrativa como de conservación de su supremacía política. Para soportar financieramente la acción de la Policía, se consideró la modernización de la Hacienda Pública, buscando el eficiente y honesto manejo del erario, aumentando las rentas del Estado por la sabiduría de sus reglamentos y haciendo el uso más provechoso de las mismas en interés del Estado y de sus súbditos.
En este paquete de reformas cobra relevancia la manera en que el Estado absolutista se impone a otras fuerzas sociales, que en su momento le disputan el poder, como la Iglesia; esto ocurrió mediante la intervención en los asuntos propios de esa institución, privilegiando la instrucción pública respecto de la impartida en colegios religiosos, la enajenación de bienes propiedad de la Iglesia, e, incluso, la exigencia real de que cualquier miembro de la sociedad, entre ellos los religiosos, quedase sujeto a la potestad del monarca.
Para cumplir con sus cometidos de buen gobierno, la intervención estatal en asuntos de economía y bienestar social llevó al uso de diversos medios que asegurasen la presencia omnipresente y omnicompetente del Estado. Se promovieron medidas mercantilistas para el impulso del comercio entre países y con los territorios coloniales, se procuró la modernización de los sectores agrícola, comercio y la incipiente industria. Un capítulo al que se prestó notable atención aglutinaba la seguridad interior del país, el cuidado de las costumbres de los súbditos y su educación; también se fomentaron las ciencias y las artes, como parte de la formación integral de los súbditos.
La Policía es pues la administración pública del Antiguo Régimen. Implica orden y disciplina entre los miembros de una ciudad, adosados estos elementos del bienestar y comodidades que derivan del desarrollo de la misma ciudad. Juan Enrique Von Justi convenía el uso de este término en dos sentidos; escribió el insigne autor:
“Se toma hoy en día esta palabra en dos sentidos diferentes, el uno extendido, y el otro limitado; en el primero se comprenden bajo el nombre de policía, las leyes y los reglamentos que conciernen al interior de un Estado, que tiran a afirmar y aumentar su poder, a hacer un buen uso de sus fuerzas, a procurar la felicidad de los súbditos; en una palabra: el comercio, la hacienda, la agricultura, el descubrimiento de minas, las maderas, los bosques, etc.; atendido que la felicidad del Estado depende de la inteligencia con que todas estas cosas están administradas.
La palabra policía, tomada en el segundo sentido, comprende todo lo que puede contribuir a la felicidad de los ciudadanos, y principalmente a la conservación del orden y la disciplina, los reglamentos que miran a hacerles la vida más cómoda y procurarles las cosas que necesitan para subsistir.” [4]
Y concluye:
“Se ve pues, que el objeto de la policía es afirmar y aumentar, por la sagacidad de sus reglamentos, el poder interior del Estado; y como este poder consiste no solamente en la República en general, y en cada uno de los miembros que la componen, sino también en las facultades y los talentos de todos los que la pertenecen; se sigue, que ella debe enteramente ocuparse de estos medios y hacerles servir para la pública felicidad.” [5]
La Policía también se desarrolló en los territorios coloniales del Imperio Español. En Nueva España la Policía se tomó como la administración que realiza el Estado, junto con sus otras funciones: la justicia, el ejército y la hacienda. Lo que ocurría en el territorio del país interesaba a la Policía, los individuos y las cosas son importantes en tanto que sus relaciones definen la capacidad de generar bienestar a los primeros y, en cuanto a las segundas, permite la administración de la propiedad y el provecho que de ellas se pueda obtener para el beneficio del pueblo.
A través del tiempo el significado de la Policía se fue construyendo y comprendiendo de diversos modos. Regina Hernández Franyuti distingue dos significados dentro del proceso histórico mexicano: el primero comprende desde el momento de la conquista hasta la primera mitad del siglo XVIII, donde la Policía corresponde “…al conjunto de prácticas y ordenamientos administrativos que el gobierno aplica para normar la vida urbana y estimular la convivencia social.” [6] El segundo significado, se ubica de mediados del siglo XVIII, en el momento que ocurren las reformas borbónicas, hasta la primera mitad del siglo XIX, asociándose el término con “…el control y la imposición de un orden sustentado en la racionalización, organización y centralización del Estado para aumentar la fuerza y el poder de éste y para alcanzar la felicidad de sus súbditos.”[7] En esta versión más acabada y propia de la Ilustración, el concepto de Policía se asumirá como una tecnología de gobierno, que se vale tanto de medios administrativos y de fomento económico y social como de la fuerza y la estrategia política para ejercer el dominio y lograr el acrecentamiento del poder estatal.
De la primera interpretación y aplicación de la policía, Hernández Franyuti resalta que las actas del Cabildo de la ciudad de México reflejan el cumplimiento de una “buena policía”. Dice que:
“…el término policía se identificaba con la administración, el gobierno y la vida de la ciudad, con su sanidad, arreglo, ornato, seguridad, urbanismo, limpieza, circulación, alumbrado, alimentación, construcciones, matanzas, diversiones, etc. Hacer o establecer una "buena policía," significaba realizar actividades para instaurar un orden en la vida cotidiana de la ciudad. Policía era el hacer cotidiano, instancia, función y objeto del ayuntamiento. Era la palabra que daba la pauta y servía de instrumento para que el ayuntamiento organizara, administrara y pusiera en función a la ciudad.” [8]
Aún no se percibía la concepción que hoy conocemos en cuanto a la función policiaca de represión y persecución de criminales. El orden y buen gobierno procurado por la Junta de Policía, integrada por el Alcalde y miembros del Cabildo, estaban vinculados a “…la reglamentación, prevención y cuidado del hacer cotidiano…”, vigilando “…el cumplimiento, ejecución y supervisión de las diferentes obras llevadas a cabo por las comisiones que tenían asignados varios ramos del Ayuntamiento.” [9]
En cuanto a la segunda definición, desarrollada en el contexto de la reforma administrativa impulsada en la segunda mitad del siglo XVIII, es un producto del pensamiento ilustrado tendiente a modernizar la acción del gobierno y a generar condiciones para el desarrollo del comercio, el impulso de la economía y el logro de mayores beneficios para la población en general. Al respecto, Hernández Franyuti puntualiza:
“Las reformas borbónicas impulsaron en Nueva España una reorganización político-administrativa, territorial, económica y social con el fin de devolver su control a la metrópoli, pero además, determinaron variaciones en los conceptos. Con este sentido la palabra policía se adecuó al momento y se vinculó a los requerimientos y necesidades de un gobierno que pretendía aplicar la forma o el arte racional para gobernar. El pensamiento ilustrado demandaba ciudades que fueran la expresión del dominio y el orden, en la que se hicieran válidos conceptos tales como "comodidad", "funcionalidad", "utilidad", "orden", "seguridad" y "limpieza", que proporcionaran el marco adecuado para el desarrollo de la sociedad. En el aspecto político se planteaban ejercicios administrativos más amplios que respondieran a "la idea de un Estado fuerte e intervencionista, que dirigiera una parte importante de la actividad de los súbditos".
La policía, para algunos autores ilustrados, comenzó a ser considerada entre todas aquellas funciones que llevaban a cabo los ayuntamientos como forma de gobierno de la ciudad, pero ya no se concibe sólo como el medio que regulaba la vida diaria y el quehacer cotidiano, sino que la nueva definición convirtió a la palabra policía en un instrumento que sería fundamental en la consolidación del Estado.” [10]
En las postrimerías del siglo XVIII y del dominio español en la Nueva España, las manifestaciones de descontento por las condiciones de vida de la población se hicieron sentir con mayor intensidad. Rebeliones como la de los mayas, los seris y los pimas fueron una preocupación para el gobierno novohispano; mayor gravedad se percibió en 1808 con el intento de instalar una Junta Provisional, integrada por miembros criollos, que gobernara en nombre de Fernando VII y que lamentablemente desencadenó un golpe de Estado contra el mismo Virrey José de Iturrigaray, quien simpatizaba con aquel movimiento.
Es entonces, señala Hernández Franyuti, que se transita a una definición más concentrada de la Policía en términos de seguridad pública:
“Así, para la segunda mitad del siglo XVIII, en la ciudad de México, la policía se presentaba como una herramienta que podía utilizarse en la organización del espacio urbano y de la vida cotidiana y en el ordenamiento y control de sus habitantes. Como resultado de un espacio urbano contrastante, donde acechan las desigualdades, la miseria, el desempleo, la oscuridad y la carencia de vigilancia, se le comienza a relacionar con el orden público, la seguridad y la protección de los bienes y de las personas. Se entiende ya que la prevención y la seguridad pública deben de ser consideradas como parte de los atributos del gobierno de la ciudad para beneficio de sus habitantes.” [11]
En 1808, en Francia, Charles Jean-Baptiste Bonnin publicó la obra primigenia Principios de Administración Pública. De la Importancia y de la Necesidad de un Código Administrativo. La Policía, administración del Antiguo Régimen, paulatinamente sería sustituida por los preceptos y desarrollos de la Ciencia de la Administración fundada por Bonnin.
Su obra, traducida a diferentes idiomas, entre ellos al español en 1834, llegará posteriormente a los países independizados del Imperio Español, siendo motivo de estudio y guía para los sucesivos tratados en la materia.
La reforma Borbónica
En relación con los cambios generados al arribo de la Casa de Borbón como cabeza del Reino de España, Omar Guerrero advierte que:
“La reforma borbónica fue, desde muchos aspectos, la sustitución de los antiguos patrones de acumulación. En primer lugar, bajo el signo del regalismo, modalidad moderna de la intervención en la economía, el Estado se mostró anuente ante cualquier fuente accesible de rentas para nutrir su misión histórica. Por lo tanto, se crearon empresas públicas y se expropiaron aquellas otras privadas, estatificando espacios antaño usufructuados por los estamentos. Paralelamente se abrió generosamente el comercio a la burguesía, para que aquí encontrara su acomodo natural, es decir. Un mercado liberalizado al que deja en condición de coto privatizado.” [12]
Según lo consigna Rees Jones [13], la primera iniciativa formal para instaurar el sistema de intendencias en el continente americano ocurrió durante el reinado de Felipe V [14], sucesor del último monarca Habsburgo y el primero de la Casa Borbón.
El empeño de Felipe de Bourbon, duque de Anjou, se orientó al rescate de la maltrecha economía del imperio, así como a su modernización en todos los planos. Para lograr salir de la ruina económica y financiera del Estado español, se establecieron puntuales medidas para favorecer el desarrollo de la agricultura, el comercio y las manufacturas reales. Se fomentó la presencia del Estado en la economía, reconociendo el regalismo como un instrumento útil para que, por derecho real, se atribuyeran al rey regalías, derechos y prerrogativas que le permitiesen acrecentar la fortaleza económica del Estado y su poder político. Especialmente, este mecanismo planteó la supremacía de la soberanía del rey en litigios en que se enfrentaba con el poder de la Iglesia, incluso en aquellos asuntos en donde su contrincante era el mismo Papa. [15]
Las medidas de Felipe V se encaminaron a modernizar la hacienda real, buscando hacer más eficiente la recaudación y encauzar de mejor manera la distribución de riqueza mediante obras de fomento económico y social. También atendió la reestructuración de la Armada española, profesionalizando a la milicia, mejorando los cuarteles organizando los astilleros y construyendo nuevos buques para la guerra. Un tema central de estas reformas se dio en la administración de las oficinas reales, donde se vivió una lucha contra la corrupción de los empleados estatales y se establecieron medidas para la selección y contratación de personal competente y méritos para ocupar los cargos públicos.
La reforma administrativa se estructuró teniendo como eje central el sistema de Intendencias [16]; con la implantación de esta forma de organización territorial y administrativa se pretendía centralizar el control en la Corona, nombrándose a funcionarios profesionales que sólo rindieran cuentas al Rey. Se descentralizaba la administración para centralizar el poder; con ello la sentencia de “acato pero no cumplo lo mandado” se traduciría en “obedezco el mandato, cumplo lo dispuesto en él y luego informo de manera expedita y pertinente”. Con la profesionalización de los cuadros administrativos, además de contar con funcionarios públicos competentes cuya promoción escalafonaria dependería del mérito, al mejorar en sus condiciones e ingresos laborales se podrían prevenir los actos de corrupción, omisión o ineficiencia. A este propósito abonaría la expedición y aplicación de leyes sobre la función pública, así como la fiscalización periódica y objetiva del desempeño de los empleados estatales.
La mejora del sistema hacendario era clave en este programa de reformas. Para ello se revisó el esquema recaudatorio, se incrementaron las tasas impositivas y se crearon nuevos impuestos, además, se eficientó el servicio aduanero. Para fomentar el comercio colonial, se establecieron políticas proteccionistas para impedir la importación de textiles y la exportación de granos, también surgieron compañías privilegiadas por el poder real.
La instrucción del pueblo se asumió como responsabilidad del Estado, si bien la educación primaria siguió en manos de la Iglesia el control del Estado cubrió todos los niveles educativos. Particularmente, se puso atención a la creación y el desarrollo de Universidades y de los colegios mayores. El desarrollo de la cultura y las artes se asumió como expresión de la grandeza del imperio.
El sistema de intendencias se instauró en la península en 1718, luego esta medida fue revocada en 1721 para reinstalarse en 1749 de manera definitiva. En Nueva España, su establecimiento fue lento y con vaivenes. En 1743 circuló en España la obra del entonces Secretario de Hacienda Don José del Campillo y Cosío denominada Nuevo Sistema de Gobierno económico para la América, en ella el autor proponía el establecimiento de intendencias en los territorios americanos. Según Campillo el propósito era:
“Como el único objeto de esta Obra se reduce á tratar de todo lo que pueda conducir para dar una nueva esfera á la América, y hacer de unos hombres, que apénas se contaban entre 1os racionales, una Nacion industriosa, dedicada á la Agricultura y á las Artes, consiste mucho la perfeccion de todo esto en el modo de manejar tan grande operacion; y para no errarlo, parece que lo mas seguro será establecer allá la misma forma de Gobierno, que tenemos en España. Esto es, poner Intendentes en aquellas Provincias.
Estos Ministros son los que en todas partes tienen á su cargo el Gobierno Económico, y en América han de ser no solo los Protectores y Conservadores, sino los Fundadores de él en todos sus ramos; y no será corta tarea todo lo que toca á los Indios; este es, civilizarlos, mantenerles 1os privilegios, y ayudarles en todo para que con estos indispensables y poderosos auxilios, lleguen á hacerse vasallos útiles á sí mismos, al comercio, á la policía, y al aumento de la Real Hacienda.” [17]
Por órdenes del Rey Carlos III, en 1765, Don José Bernardo de Gálvez y Gallardo (1720-1787) inició la Visita General al Virreinato de Nueva España. Además de esta encomienda, fue nombrado miembro del Consejo de Indias e Intendente de Ejército, cargos que le conferían mayor autoridad para dar cumplimiento a su principal labor consistente en realizar un diagnóstico de las condiciones del virreinato y emitir un juicio acompañado de opciones para mejorar el estado de cosas. En enero de 1768, luego de una ardua labor, presentó el Ynforme y Plan de Yntendencias que conviene establecer en las provincias de este Reyno de Nueva España, el cual también fue suscrito por el Virrey Carlos Francisco de Croix, siendo recomendado por el Obispo de Puebla y el Arzobispo de México.
El dictamen de Gálvez reconoce el mal estado en que se encuentran los territorios americanos y la necesidad de mejorar su administración mediante la aplicación de su Plan de Intendencias:
“Lo cierto es que los vastísimos Reinos de la América Española en el transcurso de dos siglos y medio y con el gobierno que hoy mantiene a imitación del que hubo antes en la Metrópoli han llegado a un punto de decadencia que amenaza con su total y próxima ruina y que ejecuta por instantes con la necesidad de aplicar a estos Imperios los saludables remedios que han curado los males de su cabeza. Y supuesto que a este fin puso el Cielo en nuestros días sobre el Trono de las Españas el más digno Hijo y Sucesor del Sr. D. Felipe Quinto, que empezó la restauración de la mayor Monarquía del Mundo, llegó ya el tiempo de completar aquella grande obra; y en esta segura confianza se ha resuelto a extender el Plan de Intendentes para toda la comprehensión del Virreinato de México, ya que la Divina Providencia quiso también destinar a él un Virrey justo, que libre de preocupaciones sabe secundar los altos designios del augusto dueño que representa.
Esta importante y dilatada Monarquía de la Nueva España se gobierna hasta de presente por un solo Virrey que sobre tan alto carácter reúne en sí los inmensos cargos de Capitán General, Gobernador político y económico y Superintendente Universal de Real Hacienda, sin tener para el desempeño de tantas obligaciones como encierran estos distinguidos Empleos, otro auxilio que el de los Alcaldes mayores, que por lo común le duplican las atenciones y trabajos en vez de ayudarle a sostener la pesada carga de un Reino de los más extendidos que se conocen en el Universo.”[18]
El interés manifiesto por Gálvez plantea que, mediante las Intendencias, se restablezca la vitalidad del Virreinato y se uniforme su sistema público y económico con el de la metrópoli. De allí surge la propuesta de instalar 11 intendencias, reconociendo a la de la ciudad de México como la Intendencia General y de Ejército:
“Conoce el actual Virrey de México bien a su pesar y por la diaria experiencia que le es absolutamente imposible corresponder como quisiera a la confianza que ha hecho el Rey de su celo y fidelidad ni desempeñar las grandes obligaciones de sus altos Empleos, aun con el auxilio extraordinario de la Visita General de Tribunales y Real Hacienda; y para no gravar su acrisolado honor, ni su delicada conciencia ha resuelto y acordado con el Visitador que, en cumplimiento del artículo 31 de la citada Real Instrucción, se informe y propone a S. M. el Plan de Intendencias, con la justa idea de proporcionar el restablecimiento de esta gran Monarquía y uniformar su sistema público y económico con el de la Matriz de que resultará, entre otras muchas utilidades que acreditará el tiempo, la de entenderse después fácilmente este Gobierno con el Superior de España, y no tener que aprender aquí los que vienen a servir empleos unas reglas opuestas y al menos bien distintas de las que allá se observan.
Después de haber tomado el conocimiento y noticias posibles de las muchas y vastas Provincias que reconocen la superioridad de este Virreinato ya en lo militar, político, civil y económico, o ya sólo en la Superintendencia General de Real Hacienda, como sucede en la de Yucatán, se regulan indispensables once Intendencias, una General y de Ejército en esta Capital de México, y las restantes de Provincia en las ciudades y parajes principales que se expresarán; pero todas deben estar privativamente sujetas al Virrey, como Supremo Jefe del Reino y Superintendente General de las Rentas que componen el Erario.
Las diez Intendencias de Provincia que han de ser de segunda y tercera clase, deben establecerse en Puebla, Oaxaca, Mérida o Campeche; Valladolid de Michoacán, Guanajuato, San Luis de Potosí, Guadalajara, Durango, La Sonora y Californias; y los sueldos que se creen indispensables para la decente y justa dotación de estos Empleos son el de ocho mil pesos para los Intendentes de Guadalajara, Durango, Sonora y Californias; y el de seis mil para los de Puebla, Oaxaca, Yucatán, Valladolid, Potosí y Guanajuato, dejando el de doce mil pesos al Intendente principal y de Ejército que los necesitará en México para mantenerse a vista del Virrey y con el lustre correspondiente al carácter de su Empleo.”[19]
Aun cuando en 1770 fue creada la Intendencia de Arizpe en las provincias de Sonora y Sinaloa, el plan trazado por Gálvez encontró resistencias tanto en América como en Europa. Habiendo partido a España en mayo de 1772, el Visitador fue admitido en el Real y Supremo Consejo de Indias. Cuatro años después asumió el cargo de Secretario de Indias, en sustitución de Frey Julián de Arriaga quien abiertamente había mostrado su oposición al proyecto de Intendencias del Visitador.
Desde su nuevo puesto, Gálvez promovió la creación de intendencias en Venezuela, Perú y Argentina, ocupaciones que le distrajeron de su proyecto original en Nueva España. Aun así, se aseguró de nombrar una comisión responsable de preparar la Real Ordenanza para el establecimiento e instrucción de intendentes de ejército y provincia en el Virreinato del Río de la Plata, expedida por Carlos III en 1782; dicho instrumento real funda la intendencia americana, rigiendo temporalmente en la Nueva España.
Si bien el Rey Carlos III había instruido en 1769 al Virrey Carlos Francisco de Croix de fundar las intendencias de la Nueva España, los resultados fueron magros. Dos años después asumió el cargo de Virrey y Capitán General de Nueva España Don Antonio María de Bucareli y Ursúa, quien, si bien realizó mejoras en materia civil, administrativa, educativa y en seguridad, se opuso al sistema de intendencias. En el mismo sentido, poco hicieron sus sucesores, Martín de Mayorga quien accedió al trono virreinal a la muerte de Bucareli en 1779; Bernardo de Gálvez y Gallardo hermano del Visitador y Virrey desde abril de 1783 hasta su muerte en noviembre de 1784; le sucedería su hijo Bernardo de Gálvez y Madrid en junio de 1785 después de que la Real Audiencia de México se hubiese ocupado provisionalmente del gobierno.
Con la muerte de Gálvez y Madrid en noviembre de 1786, vuelve la Real Audiencia a asumir el gobierno hasta mayo de 1787 cuando el Dr. Alonso Núñez de Haro y Peralta, Arzobispo de México, es nombrado como Virrey sustituto, ocupándose del cargo durante tres meses. Es en esta etapa cuando se publicó en Madrid, en diciembre de 1786, la Real Ordenanza para el establecimiento e instrucción de intendentes de ejército y provincia en el reino de Nueva España. El 10 de mayo de 1787, el Virrey Núñez de Haro y Peralta expidió un bando mediante el cual dio a conocer a la población la nueva ordenanza.
Con esta ordenanza se establecieron doce intendencias en el territorio de Nueva España. Coincidiendo con la propuesta hecha casi veinte años atrás por el Visitador José de Gálvez, la ciudad de México se asumió como Intendencia general de ejército y provincia; Antequera de Oaxaca, Arizpe (correspondiente a las provincias de Sonora y Sinaloa), Durango, Guadalajara, Mérida de Yucatán, Nueva Veracruz, Puebla de los Ángeles, San Luis de Potosí, Santa Fe de Guanajuato, Valladolid de Michoacán y Zacatecas fueron las otras intendencias. Siendo ya Virrey Don Manuel Antonio Flores Maldonado, ocurrió la instalación de las intendencias entre 1787 y 1788.
Como funcionarios designados y dependientes del Rey, se estableció que los Intendentes gozaran de amplios poderes para cumplir con sus objetivos. Imbuidos del pensamiento de la Ilustración, asumieron el compromiso ante el monarca español de llevar a cabo las reformas administrativas dictadas desde la península ibérica; su misión principal radicaba en el impulso de la economía y el buen resguardo de la hacienda, pero también era su interés el de propiciar condiciones de gobernabilidad e impartir justicia de manera objetiva; su papel político implicaba el control de las autoridades locales como el mantener la tranquilidad en los territorios sobre los que gobernaban, incluía ello la defensa de su territorio con el apoyo de una milicia profesional.
Su misión les exigía cumplir eficientemente con sus áreas de competencias definidas en las Causas de hacienda, policía, justicia, guerra y en su participación en el Patronato Real para regular los asuntos civiles que llegaban al Obispado y que afectaban el ramo eclesiástico.
El fomento del gobierno económico mediante el fortalecimiento de la Hacienda fue, sin duda, la causa más importante del proyecto de intendencias, sin embargo, vistas en su conjunto las causas de los intendentes formaban un conjunto integral de medidas orientado al mismo fin: fortalecer al Estado y propiciar el bienestar y felicidad de los súbditos. Escobedo Mansilla puntualiza este vínculo sistémico de la siguiente manera:
“La relación de la Hacienda indiana con la administración fiscal de los asuntos militares se remonta prácticamente a los primeros momentos de la ocupación hispana, adaptándose en cada caso a las circunstancias de tiempo y lugar, e intensificándose en aquellas circunscripciones más estrechamente ligadas a las administraciones de las fortalezas, presidios y situados y en aquellas ocasiones en que la presencia de corsarios hace despertar de su letargo a las armadas americanas.
(…)
La causa de justicia es la que entronca más directamente a los nuevos funcionarios con los antiguos corregidores y alcaldes mayores, a quienes vinieron a reemplazar. Aunque, claro está, la figura del intendente se potencia en comparación con la de su antecesor, al constituirse en los máximos gobernantes de unos inmensos territorios; por la sujeción directa y explícita de sus subordinados, especialmente los subdelegados; por su mayor autonomía frente a los virreyes, presidentes y capitanes generales y por la capacidad de comunicarse directamente con el gobierno central utilizando la llamada vía reservada. Como presidente de los cabildos -en línea de continuidad con los corregidores- le corresponde el control y vigilancia de los propios y arbitrios de las ciudades.
(…)
Los (…) capítulos de la causa de policía son los que mejor reflejan los ideales de los hombres de la Ilustración en orden al progreso de los pueblos y por los que se introduce la idea clave de fomento. Fomento de la agricultura, ganadería, comercio, minería..., creación de la infraestructura vial, caminos, puentes y puertos..., conocimiento de la geografía y demografía comarcal, etc. Todo ello debía conducir a los pueblos a la felicidad y mayor amor al soberano. Pero junto al ideal filantrópico está también el pragmatismo propio del siglo: El único camino viable para incrementar los ingresos -junto al perfeccionamiento de la maquinaria administrativa, para evitar fraudes y evasiones- no pasa por la creación de nuevos impuestos o el incremento de los existentes, sino por el desarrollo de la vida económica, que traería como consecuencia inevitable el ansiado aumento sustancial de la recaudación fiscal.” [20]
Con el tiempo, y en medio de los acontecimientos acaecidos tanto en la metrópoli como en Nueva España, paulatinamente la importancia de las intendencias fue menguando, y su reconocimiento institucional fue perdiendo fuerza. La Constitución Española de Cádiz jurada en los territorios del imperio español en 1812, sin hacer referencia a la figura del Virrey, estableció como único consejo del Rey al de Estado; el gobierno interior fue depositado en los Ayuntamientos y se definió como autoridad provincial a los Jefes Políticos. En plena revuelta independentista, El Congreso Constituyente de Apatzingán decretó que la soberanía popular estaría representada por un Supremo Congreso integrado por los diputados representantes de las provincias del país, además, establecía un Tribunal Supremo de Justicia y el Supremo Gobierno conformado por tres personas; dependiente de este último estaría el Intendente General y los intendentes de cada provincia.
Al consumarse la independencia, se publica en 1823 el Reglamento Provisional Político del Imperio Mexicano, en el que se definió la división de poderes en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y se planteaba que el gobierno de las provincias quedaría a cargo de los Jefes Superiores Políticos; se conservó la figura del Intendente, pero sus atribuciones se limitaban a las tares hacendarias, quedando subordinado al Secretario del ramo. En la Constitución del país de 1824, se explicitó la cesación de los Intendentes.
[1] Ejemplos típicos de estos monarcas ilustrados los tenemos en Austria con José II de Habsburgo, Emperador del Sacro Imperio Romano Germánico de 1765 a 1790, Rey de Hungría de 1780 a 1790 y Rey de Bohemia desde 1780 a 1790; en Federico II “El Grande”, también conocido como “El Rey Filósofo”, en Prusia y Elector de Brandenburgo, desde 1740 hasta 1786; Luis XV “El Bien Amado”, monarca de Francia entre 1715 y 1774; en la[ ]España de Carlos III, conocido como “El Político”, quien gobernó desde 1759 a 1788; en Portugal con José I, llamado “El Reformador”, quien ocupó el trono luso de 1749 a 1777; y con Catalina II, “La Grande”, emperatriz de Rusia desde 1762 hasta 1796.
[2] Omar Guerrero Orozco, Estudio Introductorio del Libro de Juan Enrique Von Justi Ciencia del Estado (Título original: Elementos Generales de Policía), P. XVII.
[3] Ricardo Uvalle Berrones, “Origen, cobertura y objetivos de la ciencia de la policía”, en Revista de Administración Pública. Tendencias de la administración pública, P. 61.
[4] Juan Enrique Von Justi, Ciencia del Estado (Título original: Elementos Generales de Policía), P. 21.
[5] Ibíd., P. 22.
[6] Regina Hernández Franyuti, “Historia y significados de la palabra policía en el quehacer político de la ciudad de México. Siglos XVI-XIX”, en Ulúa Revista de Historia, Sociedad y Cultura, P. 12.
[7] Ibídem.
[8] Ibíd., P. 14.
[9] Ibíd., Pp. 15-16.
[10] Ibíd., P. 17.
[11] Ibíd., P. 18.
[12] Omar Guerrero Orozco, Las raíces borbónicas del Estado mexicano, Pp. 127-128.
[17] José del Campillo y Cosío, Nuevo Sistema de Gobierno Económico para la América, Pp. 70-71.
[18] Informe y Plan de Intendencias para el reino de Nueva España presentado por el Visitador D. José de Gálvez y el Virrey Marqués de Croix, y recomendado por el Obispo de Puebla y el Arzobispo de México. 1768. Consultado en el Portal: 500 Años de México en Documentos, http://www.biblioteca.tv/artman2/publish/1768_336/index.shtml.
[19] Ibídem.
[20] Ronald Escobedo Mansilla, “Las reformas de Carlos III y la reestructuración de la Hacienda americana”, en Quinto Centenario, Pp. 69, 71 y 72.
